ONDE ESTÁ A POLÍTICA INDIGENISTA DO GOVERNO LULA? Panorama Ambiental São Paulo (SP) - Brasil Abril de 2004

Com persistentes conflitos em relação à homologação de TIs, especialmente da TI Raposa/Serra do Sol (RR), o governo ultrapassa 15 meses sem uma política indigenista consistente, comprometendo as expectativas em relação ao seu mandato.

Quem espera por uma política indigenista consistente do atual governo federal tem razões de sobra para duvidar de que ela se efetive ainda neste mandato, algo que já foi questionado no especial Cem Dias a Espera de Uma Política Indigenista, elaborado pelo Instituto Socioambiental (ISA) em abril do ano passado. Refém de compromissos com interesses contraditórios entre si, o presidente Lula patina há mais de 15 meses, sem conseguir traduzir em realidade uma intenção que manifestou no período eleitoral, registrada no caderno temático Compromisso com os Povos Indígenas: "Definir, em conjunto com as comunidades indígenas, os indigenistas, especialistas e setores políticos sinceros e interessados, uma política indigenista clara, democrática, objetiva, coerente, visando ao respeito e à garantia plena dos direitos à terra e à autodeterminação dos povos indígenas".
Desde que Lula assumiu, houve, é verdade, providências quanto ao comando da Fundação Nacional do Índio (Funai). Eduardo Almeida, jornalista e indigenista ligado à Secretaria Nacional de Movimentos Populares do Partido dos Trabalhadores (PT), foi nomeado presidente do órgão em fevereiro de 2003. Aparentemente pouco afinado com o ministro a que estava subordinado - Márcio Thomaz Bastos, da Justiça -, Almeida permaneceu na direção da Funai apenas até agosto do mesmo ano. Após breve período de interinidade, o lugar foi ocupado pelo antropólogo Mércio Pereira Gomes, que, assim como o ministro da Integração, Ciro Gomes, e os governadores Blairo Maggi (Mato Grosso) e Eduardo Braga (Amazonas), é filiado ao Partido Popular Socialista (PPS), da base aliada do governo. Gomes segue à frente da Funai desde setembro de 2003.
A permanência de um presidente da Funai no cargo configura uma situação, todavia, insuficiente para que pudesse indicar estabilização e início de definição no setor. Desde o começo da década de 90, algumas atribuições da Fundação, como a atenção à saúde e à educação escolar indígena, foram transferidas para outros órgãos da máquina estatal. Debilitada por esta e por outras razões, não é de hoje que a Fundação tem-se mostrado incapaz de coordenar as ações indigenistas oficiais. Desse modo, interferir na sua linha de comando é pouco. Pode-se dizer que, embora na estrutura hoje vigente do Estado brasileiro não seja possível fazer política indigenista sem a Funai, tampouco se pode fazê-la apenas por meio da Funai.
Falta de coordenação e de articulação das ações
A candidatura Lula à Presidência da República apresentou algumas propostas inovadoras quanto à política indigenista, as quais, entretanto, não se converteram em execuções do novo governo. Em meio a disputas, indefinições e/ou falta de sinergia entre setores do próprio governo, o compromisso de realizar a Conferência Nacional de Política Indigenista, preferencialmente no primeiro ano de mandato, não se cumpriu. A criação de uma nova instância, que fosse capaz de articular as várias áreas do governo responsáveis por questões indígenas, a qual chegou a ser chamado de "Conselho Superior" ou "Comissão" de Política Indigenista, ficou igualmente apenas no papel. Na realidade, o governo Lula tem-se caracterizado, desde o início, por colocar diversos e pouco integrados de seus membros para investir na construção - ou, ao menos, para se ocupar da discussão - de diretrizes indigenistas de caráter mais geral.
Além da Funai e do Ministério da Justiça, distintos segmentos do Ministério do Desenvolvimento Agrário, bem como a Comissão Intersetorial de Saúde Indígena - ligada ao Conselho Nacional de Saúde, de natureza interministerial e com participação da sociedade civil -, engajaram-se em proposta herdada do governo anterior: o desenho de uma Política Nacional de Etnodesenvolvimento e Segurança Alimentar dos Povos Indígenas. Após 17 oficinas regionais por todo o Brasil, seguidas por um Fórum Nacional em novembro de 2003, em Brasília, tal processo não teve maiores desdobramentos. O que de mais concreto e semelhante ao seu tema aconteceu desde então foi o início de tratativas entre a Secretaria-Geral da Presidência da República e o novo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - produto da reforma ministerial de janeiro de 2004 - por um lado, o Banco Mundial, por outro, e lideranças indígenas, por um terceiro, visando a que o programa de transferência de renda denominado Bolsa-Família seja estendido a populações indígenas.
Em torno de assuntos indígenas, estruturas governamentais diretamente ligadas à Presidência da República, foram mobilizadas também em outros momentos e direções. A Secretaria-Geral da Presidência da República, sob a direção do ministro Luiz Dulci, foi chamada a cuidar da reversão do tensionamento político promovido pelo movimento indígena da Amazônia, que, ao final de 2003, em Manaus, chegou a fazer uma queima simbólica, em praça pública, do documento Compromisso com os Povos Indígenas.
Ainda nos primeiros meses do novo governo, o Conselho de Defesa Nacional (CDN) - órgão de Consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados à soberania nacional e à defesa do estado democrático - e a Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo (CREDEN) - outro órgão de consulta do presidente, voltado à formulação de políticas, estabelecimentos de diretrizes e acompanhamentos de programas relacionados a populações indígenas e direitos humanos, integração fronteiriça, entre outros - foram indicados pela Casa Civil para analisar a homologação de Terras Indígenas, procedimento que não faz parte do processo demarcatório previsto pelo Decreto 1.775/96, tendo caráter eminentemente político: o de protelar o reconhecimento de direitos territoriais indígenas.
São diferentes movimentações num mesmo espaço de poder, o do governo Lula. Carecendo de uma orientação comum, levam a questionar quem, neste governo, determina e quem determinará os rumos do indigenismo. Afinal, onde está e para onde caminhará sua política indigenista?
Negociações e poucas realizações
Por enquanto, não há respostas animadoras. É de se notar que boa parte da atenção governamental indigenista nesses últimos 15 meses voltou-se para persistentes conflitos de interesses envolvendo demarcações de terras. As soluções aventadas ou praticadas nesses casos - dentre os quais releva-se o da Raposa/Serra do Sol, em Roraima -, assim como as negociações no Congresso Nacional daí derivadas, manifestam claro compromisso com setores contrários aos direitos territoriais dos índios.
De resto, o governo pouco fez. Promoveu um polêmico, preocupante e ainda em curso processo de alteração da sistemática de execução dos serviços de atenção à saúde dos índios. Nos mandatos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, a saúde indígena havia sido reestruturada, passando a ser gerida por meio de convênios regionalizados entre a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), de um lado, e secretarias estaduais, prefeituras municipais, organizações indígenas e ONGs, de outro, no âmbito dos chamados DSEIs (Distritos Sanitários Especiais Indígenas).
Nesse sistema, a Funasa pactuava com suas conveniadas linhas de atuação a serem seguidas em cada DSEI, repassava a elas recursos públicos federais e fiscalizava os gastos efetuados. A intenção dos atuais comandos do Ministério da Saúde e da Funasa é que, agora, esta mesma Fundação execute diretamente as ações do setor em todos os DSEIs, restando a seus parceiros, governamentais e não-governamentais, atuar de uma forma dita "complementar", mas que ainda não foi consensuada. Novos convênios, portanto, em novas bases, estão sendo propostos e negociados Brasil afora pela Funasa.
Alegando cumprir ordens do judiciário e do Ministério Público Federal, bem como reivindicações dos próprios povos indígenas e de ONGs conveniadas, a atual direção da Funasa, com essa iniciativa, propõe retornar a uma situação de execução direta que já foi tentada, de modo fracassado, no passado recente e para a qual reconhecidamente carece de recursos humanos qualificados. Acrescente-se que a Funasa promove essa reforma administrativa sem um processo claro e transparente de debate das novas bases do sistema junto aos povos indígenas e sociedade civil.
Embora ainda indefinido, o resultado das mudanças sinaliza na direção da desmobilização social, da desconsideração dos acúmulos e experiências positivas de convênios de gestão dos DSEI - como é o caso do convênio com a organização Urihi, de apoio à saúde do povo Yanomami - e da transferência de ônus administrativos e trabalhistas a ONGs e organizações indígenas de controle social.
No campo da educação escolar indígena, o novo comando do setor pertinente do Ministério da Educação (CGEEI/ MEC) tem-se empenhado, sobretudo, em garantir que informações referentes aos múltiplos e complicados mecanismos de financimento do setor cheguem à "ponta" - aos professores e organizações indígenas, e também às ONGs e outros assessores do campo. Trata-se de uma disposição da CGEEI, certamente necessária mas insuficiente, em fomentar o chamado controle social dos gastos que Secretarias estaduais e municipais estão obrigadas por lei a efetuar com a educação escolar indígena, mas que em muitos casos não se realizam adequadamente.
A novidade mais substantiva nessa área é recente; seus efeitos ainda não se fazem notar. Após a substituição do ministro da Educação - Cristovam Buarque por Tarso Genro -, a CGEEI foi reposicionada no organograma do MEC. Ela passa a estar subordinada à recém-criada Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD), também responsável pelos assuntos escolares relativos a setores rurais, a afro-descendentes e a questões de gênero.
Além do já mencionado, há iniciativas tímidas e por enquanto pouco desenvolvidas no sentido de estender a política de educação escolar indígena aos níveis médio e superior, por parte do MEC, e, por parte do Ministério do Meio Ambiente, de incluir as Terras Indígenas em estratégias globais de conservação e gestão da biodiversidade. A responsabilidade pelas ações do governo federal na área de assistência técnica e extensão rural indígena, alocadas no Ministério da Agricultura durante o período FHC, foram, por sua vez, transferidas ao Ministério do Desenvolvimento Agrário.
Muito pouco, repita-se, com ainda reduzido grau de concretude e com diminuta integração entre as diferentes ações. É sempre possível argumentar que a falta de política já é, em si, uma política. No campo específico aqui comentado, o argumento conduziria a considerar que a ausência de uma política indigenista geral do governo Lula, até agora, pode ser a contraface de políticas outras. Fortemente compromissado com o setor dos agronegócios e dos grandes proprietários rurais, imerso no ideário do crescimento econômico a qualquer preço e dependente de apoios vários para aprovar matérias de seu interesse no Congresso Nacional, o governo relega a segundo plano as demandas indígenas; e mais grave: parece utilizá-las como "moeda de troca" conforme situações específicas de negociação política, fazendo barganha com direitos dos índios garantidos na Constituição Federal.
Processo demarcatório de Terras Indígenas
Numa contabilidade geral, o governo Lula chega a um placar relativamente positivo no quesito demarcação de Terras Indígenas (TIs). Desde que sentou na cadeira presidencial, Lula assinou decretos de homologação - que correspondem ao último ato de reconhecimento oficial de uma TI - de 33 delas, perfazendo um total de 4.846.481 hectares (ha). Hoje (19/4), Dia do Índio, foram homologadas oito TIS, conforme o quadro abaixo.

Já o desempenho do ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, responsável pela etapa anterior no processo de demarcação de TIs - a assinatura de Portarias declaratórias da posse permanente indígena de territórios previamente identificados pela Funai -, configura-se, até o momento, como bem menos animador: foram apenas quatro portarias, somando 93.842 ha. Thomaz Bastos ainda protagonizou um caso inédito, reduzindo a extensão da TI Baú, de índios Kayapó, no município de Novo Progresso, Pará, que havia sido anteriormente definida. Em 1998, o ministro da Justiça do governo FHC declarou essa terra com 1.850.000 ha. Em Portaria de 08/10/2003, Thomaz Bastos reduziu-a para 1.543.460 ha, seguindo a orientação de um acordo com madeireiros, mineradores e políticos locais que os Kayapó, com o intermédio da Funai e do Ministério Público Federal (MPF), viram-se constrangidos a aceitar. O próprio MPF questiona a legalidade do acordo. O procurador que esteve envolvido no caso foi chamado a prestar esclarecimentos sobre sua conduta à 6a Câmara e ao Procurador Geral da República.

A pendência da homologação da TI Raposa/Serra do Sol

No montante das homologações feitas por Lula, incluem-se 22 das 23 TIs cujos processos de homologação aguardavam a assinatura do presidente desde o governo anterior. Algumas das TIs nessa situação foram objeto da já aludida apreciação irregular por parte do Conselho de Defesa Nacional. Mas o único caso em que Lula prolongou a omissão do seu antecessor muito além do esperado, comprometendo gravemente seu placar de demarcações, foi o da TI Raposa/ Serra do Sol, com mais de 1,6 milhão de hectares em área contínua no nordeste de Roraima, em região de fronteira entre Brasil, Guiana e Venezuela. Nesta Semana do Índio de 2004, a Raposa/Serra do Sol ainda não teve sua demarcação garantida pela homologação presidencial.
Fortemente questionada pelos poderes constituídos de Roraima, que se converteram em neo-aliados do governo federal e alinham-se com os rizicultores que na década de 11000 invadiram a área secularmente ocupada por índios Makuxi, Tauarepang, Patamona, Ingarikó e Wapixana, a longa indefinição quanto a essa homologação expõe com clareza o quanto à retórica do "respeito e garantia plena" dos direitos indígenas à terra, preconizada no programa de governo, está condicionada por compromissos outros assumidos pelo Palácio do Planalto.
Ao longo desses mais de 15 meses, a atuação do núcleo do poder federal quanto à situação da Raposa/Serra do Sol foi de natureza francamente indecisa e protelatória. O ponto de indefinição é saber se vale ou não a pena, em termos políticos, homologar a área na sua integridade, tal como identificada pela Funai em 1993 e declarada pelo Ministério da Justiça em 1998 como sendo de posse permanente dos índios que lá habitam.
Ao início do novo governo, houve a remissão do caso ao Conselho de Defesa Nacional e, por intermédio desse, ao Senado Federal. Em audiência pública realizada no Congresso Nacional, em 20/05/2003, o ministro Márcio Thomaz Bastos prometeu resolver o caso ainda no primeiro semestre daquele ano. No começo de junho, Thomaz Bastos encabeçou uma comitiva federal de visita à região da TI e continuou sustentando que haveria uma decisão rápida. Em vez disso, assistiu-se à inclusão do tratamento da questão num cenário temático e institucional mais amplo.
Em julho de 2003, foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) destinado a analisar a situação fundiária de Roraima e a apresentar propostas em relação às terras da União situadas no estado, dentre elas, a TI Raposa/Serra do Sol. Oficializado apenas em setembro, o GTI só viria a tomar alguma atitude concreta no início de 2004.
Antes disso, em novembro, durante a abertura da Conferência Nacional do Meio Ambiente, foi o próprio presidente Lula quem afirmou que a TI seria homologada na sua extensão integral, e que seriam adotadas providências concomitantes para indenizar ou reassentar os ocupantes não-índios que permanecem na área. Seguindo a rota da fala presidencial, o ministro Thomaz Bastos anunciou, em 23/12/2003, que o decreto homologatório seria assinado em janeiro. Nesse meio tempo, veio à tona em Roraima aquilo que ficou conhecido como o "escândalo dos gafanhotos", que consistia em usar funcionários fantasmas para desviar recursos da folha de pagamento do estado, e que levou o governador Flamarion Portela, sob investigação, a desligar-se do PT.
O ano de 2004 iniciou-se com uma violenta reação dos rizicultores ao anúncio da homologação em área contínua. Contando com o apoio de alguns índios - coincidentemente ou não, incluídos no esquema dos "gafanhotos" -, o grupo promoveu a invasão da sede da Funai na capital roraimense, Boa Vista, a destruição de uma missão religiosa situada na TI, a prisão de três padres, que foram feitos reféns, e o bloqueio das estradas que dão acesso à capital. A gravidade desses fatos certamente contribuiu para a criação, em 09/01/2004, de mais um ente governamental: o Comitê de Viabilização Econômica de Roraima. Com representantes de seis ministérios - Justiça, Desenvolvimento Agrário, Integração Nacional, Planejamento, Casa Civil e Meio Ambiente -, da Funai, do governo de Roraima e da Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República, esse Comitê destina-se a analisar questões mais práticas relativas à homologação da TI, como as que envolvem indenização e remoção de não-índios, e não se confunde com o referido GTI. A situação de tensão provocada pelos arrozeiros também levou a que, dias depois, em 24/01/2004, a equipe do GTI empreendesse visita a Boa Vista, quando ouviu diversos atores locais - organizações indígenas e indigenistas, órgãos do governo, políticos e empresários, entre outros - sobre a homologação.
Não bastasse essa profusão de arranjos institucionais do poder executivo, o caso Raposa/ Serra do Sol voltou novamente a ser apreciado no Congresso Nacional em fevereiro, quando tanto a Câmara dos Deputados como o Senado criaram comissões especiais para avaliá-lo. A Comissão da Câmara foi mais efetiva do que a do Senado. Seu relatório final, a cargo do deputado Lindberg Farias (PT/ RJ), foi entregue para votação em abril. Afinado com os interesses contrários à homologação contínua e manifestando uma surpreendente adesão à ideologia de soberania nacional que vê nos direitos territoriais indígenas um risco, o texto do deputado governista propõe que a TI seja demarcada deixando de fora: as porções invadidas pelos arrozeiros, a sede do município de Uiramutã - criado depois que a Funai já havia concluído seus estudos de identificação da área, com o deliberado objetivo de obstaculizar a própria demarcação - e um "cordão de isolamento" de 15 quilômetros ao longo da divisa dos territórios brasileiro, venezuelano e guianense, que seria destinado à "vivificação das fronteiras" e à "ocupação produtiva" da região.
A despeito do desastrado relatório de Lindberg Farias, a novela da homologação da TI Raposa/ Serra do Sol parece estar chegando perto de um final - e feliz, do ponto de vista dos direitos indígenas. No momento em que se escreve este texto, as informações são de que o Palácio do Planalto não seguirá as sugestões do relatório e, que, para que chegue à tão demorada definição do caso, só espera dispor de condições para anunciar, até o fim do mês, um pacote de medidas de caráter fundiário em Roraima que o acompanharia.
Contudo, ao manifestar tamanha vacilação diante do caso roraimense, arrastando sua resolução por tanto tempo, os atuais ocupantes do poder executivo contribuíram para que proliferassem, por parte de parlamentares da base governista, de governadores de estados e de outros de seus aliados, reiterados questionamentos do processo de demarcações de TIs em geral.
Alterações no Decreto 1.775/96, que define o procedimento administrativo para a demarcação das TIs, e mesmo no artigo 231 da Constituição Federal, que trata dos direitos territoriais indígenas, têm sido aventadas com uma certa recorrência desde o início de 2003. É preocupante que não se perceba uma firme disposição do núcleo do poder federal em frear essas tendências. O que se nota, ao contrário, é o terreno franqueado a elas - há cerca de um mês, o próprio ministro da Defesa, José Viegas, andou pronunciando-se nessa direção. De modo que cabe alertar: será em tudo lamentável se, no campo da política indigenista, a contribuição mais substancial de um governo "democrático e popular" acabe consistindo num grande passo atrás em termos do grau de reconhecimento dos direitos indígenas que já foi efetivado pelo Estado brasileiro.
A garantia aos índios de suas terras é o que se pode chamar de "pré-história" de uma política indigenista que se pretenda coerente - condição necessária para a implementação de ações em áreas como educação, saúde, segurança alimentar, produção econômica, gestão ambiental ou manejo de recursos naturais. Na falta de uma política definida para as demarcações, o governo Lula se arrisca a ficar patinando na lógica do conflito, sem uma política indigenista que integre esses vários setores, comprometendo as expectativas em relação ao seu mandato.

Fonte: ISA – Instituto Socioambiental (www.socioambiental.org.br)
Fernando Vianna, com a colaboração de Márcio Santilli, Fernando Mathias e Fany Ricardo