Ementa: Natureza do parecer técnico conclusivo da CTNBio: ato complexo; conseqüências.

Vem a exame desta Consultoria Jurídica pedido (Memo/CTNBio n°030/00) de "esclarecimentos acerca da natureza jurídica do parecer técnico conclusivo da CTNBio, referido no caput do art. 7° da Lei 8974/95 e no inciso XII, do art. 2° do Dec. 1752/95". O pedido, formulado a partir do parecer CONJUR n° 083/99, destaca, ainda, dois aspectos a serem abordados: (1) o caráter vinculatório, do ponto de vista da biossegurança, relativamente a atos posteriores da Administração Pública, e (2) a aparente contradição contida na expressão parecer técnico prévio conclusivo, trazida pelo inciso XII, do art. 2° do Decreto 1752/95 (grifado no original).

2. Ab initio, reitera-se o entendimento exarado anteriormente (Parecer CONJUR n° 083/99), que buscou orientar quanto a (1) se o Certificado de Qualidade em Biossegurança constitui-se em uma autorização para funcionamento de instalações destinadas ao trabalho com organismos geneticamente modificados e (2) se o parecer técnico conclusivo seria ato autorizativo para a realização dessas liberações. O Parecer CONJUR n° 083/99, concluiu negativamente, esclarecendo que a autorização para funcionamento é atribuição, dentro do campo de suas competências, dos ministérios mencionados no caput do art. 7º, cabendo à CTNBio o papel legal de exarar o parecer técnico conclusivo a ser observado pelo ministério competente e expedir o CQB.

3. Apesar da clareza daquele Parecer, ocorreram manifestações equivocadas sobre o seu conteúdo – quer por não conhecidas as indagações que o ensejaram, quer porque fruto de tendenciosa e não contextualizada interpretação – de que a CTNBio estaria "extrapolando" no exercício de suas competências. Muito ao contrário, restou inconteste a legítima e adequada atuação daquela Comissão.

4. Assim, de reiterar-se, desde logo, que o exame desta Consultoria Jurídica ratificou e ratifica, quanto aos aspectos legais que lhe compete avaliar, os procedimentos adotados pela CTNBio, por coadunarem-se às normas legais vigentes.

5. Retorna-se ora ao tema, para buscar responder às duas novas indagações, ainda quanto à natureza jurídica do parecer técnico prévio conclusivo da CTNBio e suas conseqüências para a Administração.

6. Sem pretender fazer desta manifestação um tratado de direito e utilizando uma linguagem menos jurídica em favor da clareza da leitura, pode-se dizer que o parecer técnico da CTNBio não é um parecer comum, é um parecer "qualificado" pelo legislador (art. 7°, caput, da Lei n° 8.974, de 05 de janeiro de 1995). Qualificado pela expertise técnica, qualificado pelo conteúdo conclusivo, qualificado temporalmente, por ser prévio, e qualificado pela observância obrigatória por outros órgãos da administração.

7. Como se depreende da leitura do dispositivo legal citado (reiterado na norma infralegal), o legislador, ao fixar as atribuições, no âmbito das respectivas competências e para liberação de organismos geneticamente modificados, "dos órgãos de fiscalização do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária e do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal", determinou que fossem exercidas em observância ao parecer técnico conclusivo da CTNBio. É o que a melhor doutrina jurídica classifica, quanto à formação, como ato administrativo complexo.

8. Para ilustrar, traz-se o conceito do consagrado mestre Hely Lopes Meirelles: "ato complexo é o que se forma pela conjugação de vontade de mais de um órgão administrativo."(destaque no original). Sejam eles singulares ou colegiados.

9. Assim, para que o órgão destinatário da norma esculpida no caput do art. 7° da Lei de Biossegurança possa exercer as atribuições elencadas nos incisos que ali se contemplam, é imprescindível a manifestação técnica da CTNBio, a qual deverá ser observada por aquele mesmo órgão, por exemplo, quando da expedição da "autorização para funcionamento" (inc.IV do mesmo artigo). Por isso mesmo, tem-se que o parecer técnico da CTNBio é prévio (ou seria inviável cumprir-se o comando legal relativo à observância fixada) e os órgãos devem encaminhar àquela Comissão os processos relativos a projetos e atividades que envolvam OGM (inc. VII do artigo).

10. Mas o legislador estabeleceu, também, que aquele parecer, de conteúdo técnico, fosse conclusivo. Vale dizer, fixou competência exclusiva à CTNBio para apreciar, quanto aos aspectos técnicos da biossegurança, o tratamento a ser dado em cada caso à liberação de organismo geneticamente modificado, concluindo, finalizando sua apreciação. Em decorrência, encerra a possibilidade de, sobre os mesmos aspectos, reabrir-se a oportunidade de outros pronunciamentos. Obviamente, não se está aqui a pretender excluir a esfera recursal ou judicial. O que se assinala é a impossibilidade de qualquer dos outros órgãos referidos no caput do supra citado art. 7° reapreciar (ou deixar de observar) os aspectos técnicos de biossegurança. Conjuga-se, pois, à característica de conclusivo a qualidade de expertise técnica do parecer da CTNBio.

11. Ressalta-se, por oportuno, que a CTNBio é um colegiado, ao qual integram-se representantes dos mesmos órgãos referenciados no caput do art. 7° da Lei (Saúde, Agricultura e Meio Ambiente), com competência para o pronunciamento técnico conclusivo sobre liberação de organismo geneticamente modificado.

12. Outra conseqüência do parecer técnico conclusivo da CTNBio, dado revestir-se da natureza de ato complexo, é que com a sua edição surge, observada em concreto a pertinente competência legal, a obrigatoriedade/dever de manifestação de outro órgão da administração. Neste contexto, acrescidas as observações anteriores quanto aos aspectos técnico e conclusivo, pode-se afirmar que o parecer vincula os demais órgãos da administração envolvidos, que não poderão manifestar-se sobre as questões de biossegurança.

13. Descabido argumentar que com tais disposições estaria a lei (ou seu intérprete) estabelecendo a supressão de competências ou a inversão de possível hierarquia, característica da estrutura da administração pública brasileira. Não há submissão de órgãos da administração à CTNBio, há sim, por desígnio expresso do legislador nacional, especificidade de matéria e distribuição de competências, ademais ocorrência típica, em se tratando de ato complexo.

14. Igualmente impróprio imaginar-se fosse intenção do legislador que, uma vez exarado o parecer da CTNBio com vistas, por exemplo à autorização de que trata o inciso IV do art. 7º, qualquer outro dos órgãos referidos no mesmo artigo pudesse desconsiderá-lo ou contraditá-lo em seu conteúdo técnico, pois se assim o fosse estar-se-ia diante de um ato de aprovação, a ser expresso no texto da lei, dado que não passível de ser inferido.

15. Feitas essas considerações e salientando que o inciso XII, do art. 2º do Decreto nº 1.752, de 20 de dezembro de 1995, reitera os ditames da lei que regulamenta, podemos responder às indagações formuladas, como se segue:

1. emitido o parecer técnico conclusivo da CTNBio sobre liberação de organismo geneticamente modificado e encaminhado ao órgão competente, não poderá este órgão ignorar ou contrariar o parecer, invocando razões de biossegurança; e, sim, reveste-se o parecer de caráter vinculatório, do ponto de vista da biossegurança relativamente a atos posteriores das diferentes esferas da administração pública.

2. não há contradição jurídica relativamente à expressão "prévio conclusivo" que qualifica o parecer técnico da CTNBio (v.g. inc. X, do art. 2º, do Decreto nº 1.752, de 1995.

É o parecer desta Consultoria Jurídica, que se encaminha à Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio.

Brasília, 12 de abril de 2000.

Maria Teresa Correia da Silva
Consultora Jurídica

(1) Hoje Ministério da Agricultura e do Abastecimento e Ministério do Meio Ambiente.
(2) in Direito Administrativo Brasileiro, 16ª edição, 2ª tiragem, pg. 148.
V. também: Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo,4ª edição, pg.201;
Maria Sylvia Zanella di Pietro, in Direito Administrativo, 6ª edição, pg. 185.