MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE RECEBEU RELATÓRIO SOBRE O NOVO PPA E A AMAZÔNIA Panorama Ambiental Brasília (DF) – Brasil Agosto de 2003

O ministério do Meio Ambiente recebeu, nesta sexta-feira (1º/08), relatório do Grupo de Assessoria Internacional (IAG) do PPG7 sobre O PPA 2004-2007 na Amazônia - Novas tendências e investimentos em infra-estrutura.
O relatório é resultado de visitas a locais na Amazônia Brasileira onde está prevista a construção de grandes obras de infra-estrutura. Além disso, foram realizadas entrevistas com membros do Ministério do Meio Ambiente, com governadores de Amazonas, Rondônia e Pará, com representantes da Suframa, Incra, Basa, ADA, BNDES, Ibama, Eletronorte, Termonorte, Petrobras, Ministério do Planejamento e sociedade civil, entre outros. Confira a íntegra do relatório abaixo.
O trabalho do IAG foi centrado em quatro possíveis empreendimentos na Amazônia: usina hidrelétrica de Belo Monte; pavimentação do trecho paraense da BR-163 (Cuiabá-Santarém); poliduto Urucu-Porto Velho; e as hidrelétricas do Rio Madeira e hidrovias do sistema Alto Madeira-Guaporé-Beni. Outras obras do atual PPA ou em discussão para o próximo Plano também foram avaliadas.
Para Roberto Smeraldi, presidente do IAG, todas essas obras devem ser reavaliadas, pois, quando foram decididas, não se levou em conta uma série de aspectos, indo desde a viabilidade econômica em conjunto com outros empreendimentos até os verdadeiros impactos sociais e ambientais. Segundo ele, o novo PPA não pode repetir erros do passado, como o simples fomento à abertura de novas áreas na Amazônia. "Um grave problema constatado é o de que a mera expectativa pela construção de determinado empreendimento é suficiente para a abertura de novas fronteiras na região, trazendo degradação ambiental e crise social", disse. Esse fato, conforme Smeraldi, pode acabar contribuindo para uma elevação ainda maior nos índices de desmatamento na região. Além disso, conforme o presidente do IAG, as principais obras consideradas para o PPA 2004-2007 deixam de incorporar aspectos críticos para uma análise eficiente de aspectos econômicos, sociais, ambientais e de uso da terra. Ele recomenda uma reformulação urgente dos processos de tomada de decisão, "internalizando custos ambientais e sociais".
Para a secretária de Coordenação da Amazônia do Ministério do Meio Ambiente, Mary Allegretti, o relatório do IAG é muito importante, pois foi elaborado por um grupo independente com alta capacidade técnica, reforçando as posições do Ministério frente ao conjunto do Governo. "Um material como esse ratifica a necessidade do cuidado com as obras de infra-estrutura no país. Ainda há tempo para que o relatório influencia o novo PPA", salientou.
O relatório do IAG será apresentado à ministra Marina Silva e, posteriormente, ao Grupo Interministerial. O IAG reúne especialistas nas áreas de ciências humanas, sociais, econômicas e biológicas para assessorar a elaboração e execução de projetos do PPG7.

GRILAGEM

De acordo com o relatório, a questão da grilagem na Amazônia merece destaque como "grande tarefa nacional", e precisa de uma ação conjunta e coordenada de diversos órgãos do Governo Federal. Questões como regularização fundiária e ordenamento territorial seriam pré- obrigatórias para a realização sustentável de qualquer obra de infra-estrutura. "Na situação atual, temos mecanismos impulsionando a grilagem de terras. Temos um problema estrutural, de legislação, no setor fundiário, e isso incentiva a apropriação de terras públicas, a abertura de estradas ilegais, a degradação ambiental", disse Smeraldi.
A grilagem também pode ser estimulada com o asfaltamento da BR-163, disse Bertha Becker, membro do IAG e pesquisadora da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Para ela, o asfaltamento desvinculado de um projeto socioambiental trará apenas mais desmatamento e ampliação das áreas para plantio de soja. "O momento é de criticar mas também de inovar nas soluções, com parcerias e soma de esforços", disse.

FUNDO AMAZÔNICO
O presidente do IAG sugeriu ainda o estudo, ainda no segundo semestre de 2003, da viabilidade de um "pedágio amazônico", algo semelhante ao Fundo Permanente do Alasca, nos Estados Unidos. "A idéia é gerar fundos de sustentabilidade para compensar a Amazônia, seus habitantes e as gerações futuras por empreendimentos que beneficiem agentes externos e façam uso dos recursos naturais da região", explicou Smeraldi.

Relatório da XIX Reunião do Grupo de Assessoria Internacional (IAG)

O PPA 2004-2007 na Amazônia: novas tendências e investimentos em infraestrutura

Brasília, 21 de julho a 1º de agosto de 2003

1. Introdução
O Grupo de Assessoria Internacional (IAG) do Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (a seguir, Programa) se reuniu de 21 de julho a 1 de agosto de 2003, com o objetivo de redigir um relatório sobre "O PPA 2004-2007 na Amazônia: novas tendências e investimentos em infraestrutura".
Para tanto, o IAG se dividiu em dois subgrupos, com missões na Amazônia Oriental (Belém, Altamira, Santarém, Itaituba, Moraes Almeida e Novo Progresso, no Pará, com sobrevôos na região da BR-163) e na Amazônia Ocidental (Manaus e Lábrea, no Amazonas, Porto Velho em Rondônia, além de sobrevôos nas regiões de Extrema e Alto Madeira em Rondônia e vários municípios do Sul do Amazonas). O IAG ouviu representantes da Secretaria Geral da Presidência da República, MMA, MIN, MME, MPO, INCRA, IBAMA, BASA, ADA, SUFRAMA, Eletrobras, Eletronorte, Furnas, Petrobras, governos estaduais de Pará, Amazonas e Rondônia, prefeituras de Itaituba e Novo Progresso, Ministério Público Federal do Amazonas, Fórum de Energia de Rondônia, Comissão Pastoral da Terra/AM, Prelazia de Lábrea, GTA, RMA, CNS, COIAB, MDTX, FAEPA, Cargill, Termonorte/El Paso, Companhia Colonizadora Imobiliária.

2. Destaques
* A mera perspectiva de instalação de grandes obras de infraestrutura é suficiente para gerar fenômenos de abertura de novas fronteiras. A presença e atuação do Estado nas regiões objeto das frentes, cujo elemento comum é a ocupação da terra e grilagem, é irrisória. Tal fenômeno de ocupação desordenada gera também intenso desmatamento, que parece destinado a aumentar ao longo dos próximos anos, agravando as tendências já registradas em 2002 e atingindo novas regiões, como o sul do Amazonas.
* A retomada de obras de infra-estrutura não pode levar a repetir os erros da época em que o Estado fomentava a abertura de fronteiras na Amazônia. No entanto, é isso o que se verifica, pelo menos por enquanto. As populações tradicionais e os agricultores familiares são os elementos mais vulneráveis nesse processo. As novas frentes estimuladas pela abertura de obras, por outro lado, parecem contar com peso econômico e político muito maior do que no passado.
* As principais grandes obras consideradas para o PPA 2004-2007 deixam de incorporar aspectos críticos para avaliar sua eficiência econômica, social, ambiental e de uso da terra, tanto nas áreas de impacto direto quanto nas atividades por elas induzidas. É urgente reformular os processos de tomada de decisão a respeito, internalizando adicionalmente os custos ambientais e sociais.
* A questão da grilagem na Amazônia merece um destaque de grande tarefa nacional e precisa de ação coordenada de diversos órgãos de governo. Regularização fundiária e ordenamento territorial se constituem em pré-condições obrigatórias para a realização sustentável de qualquer grande obra de infraestrutura.
* O Programa Amazônia Sustentável (PAS), em elaboração no âmbito do PPA, deveria ter a natureza de plano, de forma a orientar ações e investimentos setoriais nos seus cinco eixos estratégicos. Na forma de programa individual do PPA, falta qualquer garantia de efetividade a partir da ausência de recursos específicos para a implementação das ações relevantes, que incluem a infraestrutura adequada para o desenvolvimento regional.
* A incorporação do Programa Piloto no PAS deveria representar uma maneira de dar escala às experiências inovadoras bem sucedidas dos últimos anos, e para tanto precisa de adequados recursos e capacidade estruturante. Por outro lado, é fundamental, no atual quadro de novas fronteiras, fortalecer a segunda fase do Programa em sua dimensão piloto aplicada a novos temas críticos para a região.
* É fundamental perseguir, no âmbito do objetivo de novo padrão de financiamento do PAS, a geração de fundos sustentáveis para compensar a região e seus habitantes, incluindo as futuras gerações, pelos impactos de obras e investimentos que beneficiam atores externos à mesma. O IAG sugere um pedágio amazônico, baseado em royalties e como já experimentado com sucesso no exterior.

3. Os Principais Projetos Visitados
O IAG enfocou suas visitas de campo principalmente em quatro grandes obras na Amazônia (três já presentes no Plano Plurianual - PPA atual) em relação às quais foi registrada significativa pressão de grupos de interesse para sua inserção no PPA 2004-2007.
Usina Hidrelétrica de Belo Monte
A usina seria realizada na Volta Grande do Rio Xingu, com produção máxima estimada de 11 mil MW durante a cheia e aproximadamente metade disso na época de estiagem. A obra é proposta pela Eletronorte, faz parte do PPA 2000-2003 e está sendo considerada para o PPA 2004-2007. A área alagada seria de aproximadamente 400 km2, atingindo diretamente 3 mil famílias e, indiretamente, mais de 200 mil, além de afetar algumas terras indígenas. O licenciamento da obra está no momento suspenso pela Justiça Federal. Há uma forte oposição dos movimentos sociais da região. Há preocupação local inclusive em relação aos possíveis desdobramentos de usinas complementares para o melhor aproveitamento da capacidade da usina, retomando eventualmente o antigo projeto Xingu que foi bloqueado nos anos 80.
Pavimentação do trecho paraense da BR-163 (Cuiabá-Santarém)
Trata-se da pavimentação de 784 km da rodovia BR-163, entre a divisa de Mato Grosso e Rurópolis, além de 32 km da rodovia Transamazônica (BR-230) entre Mirirituba e o entroncamento com a 163. A obra está prevista no PPA 2000-2003 e aparece entre as prováveis prioridades do PPA 2004-2007, sendo defendida principalmente pelo governo de Mato Grosso e pelos grupos privados ligados ao escoamento da soja. Recentemente um grupo de empresários da Zona Franca de Manaus, articulados pelo governador do Amazonas, anunciou sua participação no consórcio, com o objetivo de baratear o frete de Manaus para o sul e como alternativa mais viável ao asfaltamento da BR-319 (que por outro lado continua formalmente entre as prioridades do governo do Amazonas). A obra tem principalmente impactos de desmatamento e ocupação desordenada ao longo de seu traçado.
Poliduto Urucu - Porto Velho
A obra - proposta pela Petrobras, em parceria com a empresa norteamericana El Paso - consta do PPA 2000-2003, porém não chegou sequer a ser licenciada. Sua licença prévia foi suspensa em abril de 2003 pela Justiça Federal, atendendo ação civil pública do MPF do Amazonas, por graves irregularidades no EIA-RIMA. Mesmo assim, está sendo novamente considerada para o PPA 2004-2007. O duto, que cortaria 520 km de florestas nas regiões mais preservadas da bacia do Purus e em proximidade de populações indígenas - algumas não contatadas - visa abastecer com gás natural a usina termoelétrica de Porto Velho, da própria El Paso. A obra pode acelerar e estimular o avanço de um processo de intensa ocupação e invasão no sul do Amazonas e é questionada por razões de ordem econômica e ambiental.
Hidrelétricas do Rio Madeira e Hidrovias do Sistema Alto Madeira-Guaporé-Beni
A obra está sendo cogitada para o PPA 2004-2007 e foi proposta por um consórcio Furnas-Odebrecht em fevereiro de 2003. Ainda não foram completados os estudos de inventário e nem sequer iniciado o estudo de viabilidade. Trata-se de duas barragens (Santo Antônio e Jirau) a montante de Porto Velho, alagando uma área de aproximadamente 250 km2 de terra firme e mais 250 km2 de várzeas, de acordo com o documento de projeto da empresa. A obra teria também o objetivo de viabilizar a navegação do Madeira e sua conexão com os rios Beni e Guaporé, assim estimulando - sempre de acordo com a empresa - a produção de 25 milhões de toneladas/ano de soja apenas no Brasil, o que equivale a aproximadamente 80 mil km2 de área de expansão da agricultura mecanizada.
Outras obras do PPA atual e/ou em discussão para o próximo PPA foram objeto de visitas e entrevistas por parte do IAG, como as rodovias Humaitá-Lábrea e Manaus-Porto Velho, o linhão de interligação de Rondônia com Mato Grosso, o linhão Santarém-Manaus e o Centro de Biotecnologia da Amazônia (CBA) em Manaus.

4. O Impacto da Infraestrutura Anunciada
A implantação de infraestrutura é um componente crucial do projeto nacional do novo governo, evidente no PPA e vital para todos os atores. No âmbito nacional é essencial para reduzir o custo Brasil, enquanto na Amazônia vicinais e energia são imprescindíveis às populações regionais e à integração continental.
A infraestrutura portanto pode abrir novas oportunidades econômicas para a população. Mas o sucesso dessa possibilidade depende de uma série de políticas e medidas integradas que levem em conta as lições do passado e a complexidade atual da região, bem como o rigor de sua execução, capazes de transformar os eixos e a energia em instrumentos de ordenamento do território em vez que de predação. Conforme registra o documento base do Amazônia Sustentável (PAS), "não são...as obras de infra-estrutura, a priori, que contribuem para a degradação ambiental e os conflitos sociais na região, mas o fato de terem sido [...] executadas sem cuidadosa análise, sem debate com a sociedade regional e sem contemplar ações de ordenamento, prevenção e mitigação dos efeitos perversos...".
Isso parece se repetir, num ciclo de expectativa, especulação, expulsão e extrusão. A transversalidade de políticas e práticas não está ocorrendo nas frentes de expansão da Amazônia, onde se observa uma retomada e aceleração na apropriação de terras públicas, na degradação das florestas por ação de madeireiros e na expansão da pecuária para amansar o solo antes da expansão da soja. Os governos estaduais, mesmo os que assumem prioridades de desenvolvimento sustentável, parecem assistir passivamente à ocupação, quando não a incentivam abertamente, mesmo sem ter recursos e capacidade para organiza-la. A questão que se coloca, mais uma vez, é como compatibilizar a expansão da infraestrutura com o uso sustentável dos recursos naturais e o bem estar das populações regionais.
Em todos os locais visitados, o IAG observou que o mero anúncio de obras cuja realização não está garantida - nem em termo de recursos, nem em termos de licenciamento - é suficiente para desencadear ou exacerbar tendências de ocupação do território e de grilagem. Em muitos casos o fator tempo representa um agravante: obras para os quais se mantêm vivas, ao longo de muitos anos, expectativas de realização acabam alterando profundamente (mesmo sem ter sido sequer iniciadas) o quadro social e fundiário dentro de sua região de abrangência. Sobra nesses casos para o estado (e portanto para o contribuinte) o ônus de arcar com os prejuízos e passivos.

5. Condicionantes para a Eficiência dos Empreendimentos
Na lógica exposta acima, é necessário entender qual é a eficiência econômica, social, ambiental e de uso do solo das atividades propostas e daquelas induzidas pelas obras de infraestrutura.
O IAG apurou que a lógica econômica que embasa as principais propostas de obras de infraestrutura carece de elementos estratégicos e/ou da internalização de custos significativos a serem enfrentados pelo Poder Público em decorrência das mesmas.
No caso da geração hidroelétrica de Belo Monte, a questão-chave que deveria ser respondida e resolvida antes de qualquer decisão sobre a obra reside na renegociação, em 2004, dos contratos de fornecimento de energia com as empresas eletrointensivas do alumínio. Nas atuais condições, a conta para o contribuinte é enorme, com subsídios de aproximadamente dois terços do preço (na faixa de US$ 30 por KW), que não geram emprego nem renda na região. O fornecimento de energia por preço de mercado pode alterar completamente o futuro dos empreendimentos do alumínio e afetar em consequência disso a própria demanda de energia.
No caso do poliduto de Urucu - Porto Velho, a situação do abastecimento energético de Rondônia é um exemplo que reflete a falta de coordenação e a interferência de interesses específicos (locais, nacionais e até mesmo internacionais) no planejamento energético da Amazônia. O estado continua na precariedade e na dependência de uma central termoelétrica movida a diesel, da empresa Termonorte, subsidiária da norteamericana El Paso. O contribuinte, por meio de um contrato assinado pela Eletronorte e que sua própria direção atual considera lesivo aos interesses públicos, paga o subsídio para fornecer o combustível à Termonorte, dona da planta, e ainda está vinculado a adquirir 85% de sua capacidade de geração.
Por outro lado, o linhão que integraria Porto Velho à rede nacional, previsto no PPA 2000-2003, não foi realizado (continuam faltando apenas 300 km ligando Ji-Paraná a Vilhena). Esta obra, relativamente simples, barata e sem impactos significativos, resolveria não apenas os problemas energéticos de Rondônia mas representaria uma economia expressiva para o contribuinte. Isso não atende aos interesses da Termonorte/El Paso, de alguns políticos locais, dos produtores de PCHs do Estado e da própria Eletronorte (a não ser, neste último caso, que seu contrato com a Termonorte seja renegociado). Em decorrência, o IAG registrou com preocupação o fato que a ligação pelo linhão pode vir a não ser priorizada no novo PPA.
Os efeitos do referido impasse vão muito além da problemática local, pois o linhão tornaria definitivamente obsoleta a proposta do poliduto Urucu - Porto Velho, com seus problemas ambientais e custos associados. Cabe observar que o EIA-RIMA da Gaspetro sobre o poliduto nem sequer apresenta um levantamento da situação fundiária ao longo de seu traçado. A própria Petrobras confirmou ao IAG a tendência constante à ocupação das áreas de abrangência de seus dutos e o fato que a empresa não pode resolver questões que cabem a outros órgãos da administração pública.
No caso das usinas hidroelétricas do Rio Madeira (e da hidrovia interligando Guaporé e Beni) o projeto está em fase ainda inicial e não há dados que permitam avaliar o mesmo do ponto de vista econômico. Em geral, é necessário observar que na região andina boliviana e peruana, a distância relativamente pequena das fronteiras com o Brasil, existem condições de geração hidroelétrica, em função de um desnível muito maior, muito mais favoráveis que nas planícies amazônicas. Isso implica menores custos econômicos e ambientais. O objetivo de promover a integração econômica e política sulamericana, que está entre os pressupostos do projeto do Rio Madeira, pode também ser atingido com projetos conjuntos de aproveitamento do potencial hidroelétrico das regiões andinas.
É necessário, de qualquer forma, alertar sobre questões críticas do ponto de vista ambiental e social do projeto. Produzir 25 milhões de toneladas/ano adicionais de soja na região do Guaporé (apenas do lado brasileiro) e extremo oeste de Mato Grosso significa utilizar aproximadamente 80 mil km2 de terras para agricultura mecanizada nesta região. Isso pode acontecer ou por meio de desmatamento ilegal (pois legalmente isso implicaria propriedades privadas agregando mais de 400 mil km2, ou seja maiores do que a região em si) e/ou de expulsão de agricultores familiares e populações tradicionais. Vale também observar que a maioria desta região é considerada pelo Zoneamento de Rondônia como destinada a extrativismo vegetal, manejo e unidades de conservação. O projeto precisa portanto ser compatibilizado com o documento base para o PPA 2004-2007, onde se afirma que "a biodiversidade e a valorização da diversidade cultural das populações a esta associada ...é uma oportunidade de desenvolver novas economias" e que "projetos intensivos no uso da biodiversidade brasileira....[constituem uma] importante fonte de geração de emprego e renda para uma parcela significativa da população". Sendo o Brasil um dos mais importantes países megadiversos, é necessário evitar de desenvolver uma economia baseada exclusivamente em commodities que podem ser geradas somente com a conversão e degradação irreversível dos recursos naturais. A diversidade cultural do País abriga inclusive múltiplos conhecimentos sobre o uso de tais recursos.
A esse respeito cabe comentar sobre uma das iniciativas mais promissoras do PPA em vigor, em termos de sustentabilidade social e ambiental no uso e na preservação dos recursos naturais da região Amazônica, isto é o PROBEM. Isso hoje se resume ao Centro de Biotecnologia da Amazônia (CBA), recém construído. Na visita à SUFRAMA ficou evidente a preocupação pelo futuro do CBA. A SUFRAMA reconhece não ter capacidade, sozinha, para transformar o que é hoje apenas um grande edifício numa iniciativa econômica baseada na biodiversidade da região. Falta, entre outras coisas, definir um contexto legal viável para os investidores e para remuneração dos direitos intelectuais das comunidades.
Registra-se hoje uma expressiva ineficiência nos procedimentos para tomada de decisão nas obras de infraestrutura. A Amazônia, a par de sua grande extensão, não é mais a mesma dos anos sessenta, apresentando hoje grande diversidade social, que deve ser considerada na tomada de decisão. Melhor eficiência nas decisões depende assim de estudos que envolvam as dimensões econômica, ambiental, de uso da terra, política e também a dimensão social. As demandas de sociedades sub-regionais organizadas, com critérios e potencial claros para ação, são hoje elemento crucial para a tomada de decisão no conflito entre interesse nacional e direito regional. Em outras palavras, a sociedade local é hoje fator de viabilização, ou não, de obras planejadas a partir de fora da região.
Um exemplo claro disso é o caso da sub-região da Transamazônica, onde a sociedade organizada tem argumentos sólidos para resistir à construção de Belo Monte, considerada absolutamente prescindível para o modelo de desenvolvimento que procura implementar.
Conforme defendido acima, é necessário levar em consideração também as questões de eficiência nas atividades induzidas pelos empreendimentos antes mesmo de sua concretização. A pecuária, segundo estudo recentemente encomendado pelo Banco Mundial, está se tornando mais viável mesmo sem incentivos fiscais e, por isso, continua se expandindo à custa do desmatamento de novas áreas de florestas. Mais recentemente, a expansão da produção de soja parece ter essa mesma característica.
Entretanto, as atividades agropecuárias na Amazônia se beneficiam de ganhos indiretos oriundos das precárias condições fundiárias na região, da grilagem das terras públicas, do uso irregular da mão de obra e do contínuo processo de abertura de novas áreas de florestas por grandes empresários, posseiros e pequenos agricultores que prepararam o caminho para o investimento que se segue.
O uso da terra mais típico, nas proximidades de rodovias, hidrelétricas e hidrovias tem sido e continua a ser a exploração florestal predatória e a agropecuária. Por exemplo, ao longo da BR-163, com a recente construção do terminal de grãos da Cargill em Santarém, está sendo verificado um grande interesse pela produção intensiva de grãos, principalmente de soja, em uma área já antropizada de aproximadamente 500.000 hectares entre Santarém e Belterra, adjacente à Floresta Nacional do Tapajós, com implicações ainda difíceis de serem previstas.
A questão que cabe levantar é quem serão os principais beneficiários desse novo processo produtivo, em função da fragilidade da agricultura familiar, a principal atividade da grande maioria da população local. Os produtores familiares, por serem pioneiros, deveriam ser os principais beneficiários do processo de desenvolvimento dessas regiões de fronteira, mas na realidade tendem a ser os mais sacrificados, o que pode ser claramente verificado no município de Itaituba, que já vem sendo influenciado diretamente pela perspectiva do asfaltamento da rodovia Santarém-Cuiabá, pela construção de um porto em Miritituba pelo Grupo Maggi e pelo terminal de Santarém.
À fragilidade técnico-econômica e social dos agricultores familiares se adiciona a pressão pela compra de suas terras, geralmente sem título e, por isso, suscetíveis à pressão de compradores mais poderosos, geralmente produtores de grãos. O fenômeno já pode ser verificado na região da BR-163, próximo à FLONA Tapajós. Aqui os produtores familiares poderão se tornar sem-terra ou bóia fria, o que já é visível nos arredores de Itaituba.
Para uma modernização significativa dos sistemas produtivos não faltam recursos financeiros. O Fundo Constitucional do Norte (FNO) tem canalizado bilhões de reais à região - porém com pouco impacto positivo. A este respeito verifica-se, como novo alento, o esforço de encontrar alternativas e de inserir-se no PAS demonstrado pela nova diretoria do Banco da Amazônia (BASA). De modo geral, pode ser afirmado que a agricultura familiar, como outros pequenos e micro empreendedores, precisa de um acesso rápido e confiável a serviços bancários, tanto do lado do crédito como do depósito e transferências bancárias.
A eficiência do setor produtivo agropecuário e florestal nas novas fronteiras não é compatível com as diretrizes do novo PPA e com os eixos do PAS. Do ponto de vista do ordenamento territorial, os municípios carecem de zoneamento e de regularização de suas terras; quanto à gestão ambiental, os órgãos de meio ambiente estão praticamente ausentes da região; em termos de produção sustentável com tecnologia avançada, observa-se que a base tecnológica dos sistemas produtivos é frágil - principalmente da agricultura familiar - e a pesquisa e assistência técnica quase ausentes; na perspectiva da inclusão social, finalmente, as populações locais não têm acesso a educação e saúde, pois tais investimentos não são planejados e orçados conjuntamente com as obras de infraestrutura.

Recomendações
* Priorizar a renegociação dos contratos (eletrointensivas, térmicas de Rondônia e Amazonas) lesivos dos interesses públicos e reorientar o planejamento energético com base prioritária nos interesses do desenvolvimento regional e da universalização do acesso na região, com destaque para a população rural e de acordo com as diretrizes do PAS.
* Priorizar a implementação do último trecho do linhão de interligação de Rondônia a Mato Grosso e à rede nacional.
* Recalcular o fluxo de caixa dos grandes empreendimentos internalizando os custos relacionados com a presença coordenada e contínua do Estado, o fornecimento de serviços sociais eficientes para as populações que se deslocam para as áreas de sua abrangência e os serviços necessários para a eficiência das atividades de uso da terra das populações afetadas e daquelas que ali se instalam.
* Internalizar, no balanço financeiro de cada empreendimento, os custos ambientais do seu impacto sobre os serviços ambientais prestados pelos ecossistemas afetados e pelas populações tradicionais.
* Realizar com urgência ordenamento territorial e regularização fundiária prévios, e obviamente incluir obrigatoriamente nos EIA-RIMA o levantamento e adequada análise da questão fundiária.
* Incorporar como fator de tomada de decisão inicial a variável da eventual resistência da opinião pública local organizada a uma determinada obra.
* Realizar os estudos de viabilidade para as usinas do Rio Madeira levando em consideração os pontos acima e também, em especial, a necessidade de respeitar o zoneamento do Estado na região do Guaporé, a legislação ambiental existente e a conservação da biodiversidade.
* Evitar priorizar no âmbito do PPA obras que carreguem passivos legais e que estejam embargadas por decisão judicial.
* Garantir a presença da pesquisa tecnológica e assistência técnica nas frentes de desenvolvimento para suporte das atividades agropecuárias e florestais, principalmente para a agricultura familiar.

6. O Desafio Maior: a Questão Fundiária
Em todas suas visitas, o IAG registrou a gravidade da situação fundiária e a expansão da grilagem, antecipando a realização de infraestrutura. A situação observada aponta para a necessidade de tratar conjuntamente a questão da terra, na escala do ordenamento territorial e da regularização fundiária, sob o risco de ações isoladas prejudicarem umas às outras. Se ordenamento e regularização são demandas generalizadas, as situações de apropriação da terra e desordem territorial são bastante diversas. Coloca-se, assim, a questão de critérios e condições que desestimulem a grilagem e o afluxo em busca de novas apropriações.
Via de regra, a grilagem se realiza para além de alguns quilômetros das estradas cuja beira é composta por pioneiros. Há, assim, a exigência de estratégias complementares para enfrentar regularização da terra e ordenamento territorial. Para ambas, contudo, tendo em vista a escassez de recursos dos órgãos públicos, é necessária uma ação vigorosa de um conjunto de instituições, em forma de força-tarefa, nos moldes da recente e bem sucedida Operação Lábrea promovida pelo IBAMA/AM.
O Programa acumulou experiência valiosa na demarcação participativa de terras indígenas. Na sua segunda fase poderiam ser aplicadas e modificadas essas experiências para unidades de conservação como parques, florestas nacionais etc., como importante instrumento preventivo a ser definido conjuntamente com o planejamento da obra infraestrutural.
Para qualquer regularização fundiária o cadastro de terras é essencial. Trata-se de uma preocupação do INCRA que merece apoio específico no âmbito do eixo de ordenamento territorial do PAS e possivelmente na própria segunda fase do Programa. Por se tratar de uma área altamente conflitiva, é preciso criar um amplo consenso e garantir recursos suficientes, de forma a não provocar frustrações e conflitos adicionais.
Vastas áreas alteradas foram degradadas ao ponto de serem abandonadas. A reabilitação destas áreas permitiria uma redução da pressão sobre as florestas. Cabe explorar novos modelos de uso extensivo destas áreas usando, como exemplo, concessões agropecuárias similares ao princípio de concessões florestais, onde o Estado forneça a terra com certas benfeitorias (água, cercas, estradas, energia, capacitação), exigindo observação das regras socio-ambientais de uso sustentável, e a empresa agropecuarista explore a área, pagando pelo uso e não tendo que imobilizar seu capital na terra.

Recomendações
* Priorizar a implementação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) e das atividades de arrecadação, por parte do INCRA, das terras griladas.
* Realizar regularização fundiária, somente no caso em que as terras apropriadas não impliquem a expulsão de pequenos produtores.
* Realizar, com base na recomendação anterior, a regularização na Transamazônica e até mesmo na Cuiabá-Santarém, onde o povoamento se deu respectivamente por colonização oficial e por posse pioneira de produtores rurais.
* Evitar, pela mesma razão, a regularização de "compra" de pequenas posses na BR 163, como no caso das madeireiras, bem como das terras griladas no Sul do estado do Amazonas, que em alguns casos expulsam as populações ribeirinhas.
* Preservar os direitos das populações tradicionais (índios, ribeirinhos, extrativistas) e não sancionar situações de fato decorrentes de violência e usurpação.
* Estabelecer um marco zero para a regularização, a partir do qual esclarecer e garantir, com meios claros e duradouros do ponto de vista normativo, que novas posses não serão regularizadas. Em alguns casos será possível estabelecer condicionantes adicionais como a proibição de alienação por 20-30 anos e/ou o uso sustentável dos recursos naturais.
* Assegurar, no caso da BR-163 e de seu povoamento ao longo da estrada, além da parceria IBAMA/INCRA ou IBAMA/ITERPA, a cooperação do Exército na regularização das terras, tendo em vista a larga experiência que este tem na logística da região amazônica.
* Construir, no caso da apropriação virtual das terras para além do povoamento à beira da estrada, um pool mais poderoso, incorporando, além das instituições citadas, o SIPAM e a cooperação internacional, que já demonstrou efetividade no apoio ao Brasil para o cumprimento do mandato constitucional de demarcação de terras indígenas. Também deverão ser utilizados os recursos de programas como o ARPA, pois referido pool deverá também demarcar Cus, terras indígenas e realizar uma fiscalização poderosa nas áreas mais agredidas.
* Regulamentar no Congresso, e implementar rapidamente, um sistema de concessão de terras públicas, tanto para florestas (FLONAS e florestas estaduais de produção) quanto para pecuária (áreas alteradas e arrecadadas de volta como efeito das operações anti-grilagem).
* Estabelecer, utilizando a base legal descrita no ponto anterior, sistemas e mosáicos de áreas de concessão em regiões críticas e próximas de eixos infraestruturais.

7. O Amazônia Sustentável e o Programa Piloto
A formulação do Programa Amazônia Sustentável (PAS), a partir da assinatura de seu documento-base pelo Presidente da República e os governadores da Região Norte, em maio, sinalizou à sociedade a possível retomada de uma política de desenvolvimento regional. A possível evolução do PAS em programa individual do PPA, sob a coordenação de MIN e MMA, pode limitar o potencial da iniciativa, reduzindo sua função de plano, orientadora de políticas e programas. Falta também, até o momento, qualquer perspectiva clara sobre a disponibilização de recursos adequados para a implementação de seus cinco eixos, assim como a determinação de que os programas prioritários e absorvedores de recursos significativos do PPA sejam pautados por suas diretrizes.
Neste quadro precisa ser analisada a atual proposta governamental para transformar o Programa Piloto em um dos instrumentos de implementação do PAS. Não há dúvida - conforme lembrado pelo IAG em vários relatórios - que o Programa carece de incorporação nas políticas públicas e que portanto, em tese, sua adoção na forma de instrumento de um programa do PPA poderia representar uma positiva inovação estratégica e uma valorização e ampliação de suas experiências piloto setoriais. O PAS deveria representar a efetiva apropriação do Programa pelo governo brasileiro, há anos perseguida e, ao estabelecer cinco eixos temáticos condizentes com a realidade regional e com o PPA, um dos quais referentes à infraestrutura, abre forçosamente o caminho para a transversalidade e a negociação.
A mudança e a falta de clareza da orientação governamental, contudo, está gerando uma perplexidade geral, inclusive entre os doadores, sob a qual jaz a preocupação básica do risco de perdas irreparáveis do sentido maior do Programa: o marco histórico que representou na conquista de uma política sócio-ambiental para a Amazônia, associada à força do apoio multilateral dos países doadores, experiência única no planeta na escala em que vem sendo implementada.
Por outro lado, cabe indagar se e como o PAS terá recurso e prioridade suficiente para poder usar o Programa como instrumento e principalmente dar a escala adequada para seus projetos bem sucedidos. Há a necessidade também de esclarecer como serão resolvidas as diferentes abrangências territoriais (Amazônia Legal no caso do Programa Piloto, Região Norte mais Tocantins no caso do PAS), com destaque para as regiões do Norte e do Noroeste de Mato Grosso. A questão territorial obviamente diz respeito também aos demais instrumentos do PAS, tais como o BASA, objeto de um termo de cooperação assinado conjuntamente ao PAS e que prevê um redesenho de suas atribuições. Finalmente, incorporar o Programa no PAS implica uma mudança no que se refere aos projetos e sub-programas na Mata Atlântica, que fica assim fora da segunda fase do Programa.
Há hoje uma retomada do avanço significativo de fronteiras internas em diversas regiões da Amazônia e uma mudança em relação aos padrões de ocupação do território e consolidação do povoamento que pareciam se firmar ao longo da década anterior, com relativa estabilização das taxas de desmatamento. Isso requer novamente, assim como no começo dos anos 90, a experimentação de abordagens pioneiras e inovadoras aptas para enfrentar esta nova realidade, com destaque para temas que até o momento não ganharam espaço e prioridade no Programa Piloto, tais como (i) as questões fundiárias, (ii) assistência técnica para a agricultura familiar, (iii) novas modalidades de assentamento agro-extrativista, (iv) infraestrutura adequada às necessidades produtivas e comerciais da pequena produção, (v) implementação de um sistema efetivo de concessões florestais, (vi) remuneração por serviços ambientais, (vii) recursos genéticos, (viii) conhecimentos tradicionais, etc. Paradoxalmente, atividades prioritárias como a implementação efetiva e a manutenção do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) - que se constituem em verdadeiras pré-condições para a implementação de qualquer grande projeto de infra-estrutura - enfrentam dificuldade para receber a devida priorização de recursos no âmbito do PPA.
Referidas atividades precisam de definição melhor, de testes de viabilidade, de adequação de metodologia, de acertos institucionais transversais, em suma trazem de volta a necessidade de uma função piloto e de um laboratório de experimentação semelhante ao que o Programa representou nos últimos anos. Interlocutores e parceiros novos poderiam contribuir para tais enfoques piloto, com uma diversidade de atores que inclui instituições federais como o MDA/INCRA, alguns governos estaduais, ONGs e parte do setor privado, como no caso de um segmento significativo do setor florestal, que se reuniu em junho de 2003 em Belém para cobrar do governo apoio às políticas de certificação e viabilização do manejo sustentável em terras públicas.
Idealmente, o PAS poderia representar uma forma de complementar ou, no médio prazo, substituir a cooperação internacional com recursos significativos para estruturar as experiências já amadurecidas no Programa. Mesmo assumindo que ele tenha esta capacidade - o que não está de forma alguma assegurado - terá de ser abastecido e enriquecido por novas experiências piloto sobre os citados temas, estratégicos para enfrentar as novas dinâmicas de fronteira em evolução e do desmatamento.

Recomendações
* Concentrar a segunda fase do Programa na região amazônica, mas negociar, definir e anunciar contextualmente procedimentos para garantir a prossecução das atividades do programa na Mata Atlântica sob outro acerto institucional.
* Garantir que o PAS seja reconhecido como um plano no âmbito do PPA e não meramente como um programa individual, de forma a garantir a efetiva transversalidade de suas diretrizes, a consistência da ação governamental na região e o efetivo uso dos recursos dos programas setoriais para a implementação de seus eixos estratégicos, inclusive dando assim escala às experiências bem sucedidas do Programa.
* Esclarecer, por parte do governo brasileiro, algumas questões críticas para os atores cruciais do Programa (sociedade civil, doadores e Banco Mundial), tais como o prazo de encerramento da fase de transição em que se encontra o Programa, as formas de integrar as experiências inovadoras nos eixos temáticos e de assegurar - nos projetos do PAS - as prioridades sócio-ambientais do Programa e finalmente como superar as questões críticas associadas à implantação da grande infraestrutura na região.
* Assegurar a prosseguimento e fortalecimento do Programa Piloto como componente de experimentação do PAS, com novos temas cruciais a serem abordados em sua segunda fase.

8. Geração de Recursos para os Programas Norteados pelo PAS
A proposta inicial do PAS prioriza a questão de um "novo padrão de financiamento", porém até o momento enfocou apenas como alocar recursos e não como gerar recursos adicionais de forma também sustentável. As diretrizes do PPA tratam de promover benefícios locais e reduzir as assimetrias regionais, porém não existem propostas concretas nesta direção do ponto de vista de assegurar fontes novas de recursos para a região. É hoje preciso buscar soluções inovadoras, menos onerosas e mais sustentáveis. A região amazônica oferece uma oportunidade ideal para novas soluções de financiamento. Por isso o IAG sugere a introdução de um mecanismo de pedágio amazônico com finalidades compensatórias para as atividades que geram benefícios fora da região impactando os ecossistemas e populações amazônicas.
É possível aproveitar as lições aprendidas por outras nações que enfrentaram situações semelhantes para gerar recursos direcionados especificamente para a implementação do PAS. Existem casos no continente africano, no Sudeste asiático e no Canadá, mas o exemplo mais relevante é a experiência do Alaska Permanent Fund Corporation-APFC (www.apfc.org), que foi fundado nos fins dos anos 60 para compensar os impactos sócio-ambientais do avanço da fronteira petrolífera nos frágeis, porém ricos, ecossistemas da fronteira norte do Alaska. A natureza permanente e o caráter compensatório do APFC contribuíram para criar um órgão para-governamental que se tornou hoje o maior organismo de poupança do povo do Estado.
O fundo acumula hoje um capital líquido permanente de aproximadamente US$ 25 bilhões, está entre os cem maiores fundos de investimento do mundo, financia a maior parte do orçamento estadual e ainda distribui um dividendo anual de aproximadamente US$ 2 mil para cada residente do Estado. Como na região amazônica, a corrida para as novas riquezas vislumbradas pela abertura da fronteira petrolífera no Alaska geraram processos de imigração desordenada. A população do Estado cresceu de 300 mil em 1968, quando o petróleo foi descoberto, para 2,2 milhões de pessoas hoje. O Fundo assegurou uma transição harmoniosa e sustentável no processo do desenvolvimento da fronteira petrolífera e, como instrumento de poupança, permite que as futuras gerações sejam remuneradas pelo uso de seus recursos naturais.
Esta poupança é baseada no recolhimento de royalties compensatórios provenientes das atividades petrolíferas. O fundo é governado por um Conselho que inclui representantes do setor público, mas a atividade de investimento foi confiada a uma equipe de doze administradores financeiros ou bancos de investimento privado da elite financeira internacional.

Recomendações
* Realizar um estudo do AMA para adaptar devidamente a solução financeira bem sucedida do Fundo do Alaska para as especificidades sócio-ambientais da Amazônia, com royalties a serem pagos pelos empreendimentos de transporte, energia, mineração, agropecuária, madeira, etc., que se beneficiam de atividades com impacto na região.
* Realizar gestões perante os ministérios relevantes para criar as condições de estabelecimento deste fundo ao longo do período de abrangência do próximo PPA.

9. Assuntos do IAG
O IAG realizou sua XIX Reunião com uma equipe reduzida, de apenas sete pessoas, pois não houve reposição por parte da Comissão de Coordenação Conjunta (CCC) dos integrantes que deixaram o grupo em dezembro de 2002. Espera-se que isso aconteça em tempo para a próxima reunião, marcada para os dias 10-14 de dezembro de 2003 e com enfoque específico sobre o Programa Piloto. Desta forma, a sucessiva substituição de três integrantes do grupo iria acontecer após a reunião temática de julho de 2004.
O IAG se coloca à disposição das instituições relevantes de governo para fornecer separadamente subsídios oriundos de suas visitas que não constem deste relatório, em particular sobre os detalhes de fatos constatados localmente e orientações estratégicas tais como a constituição do fundo de compensação. Isso se aplica tanto ao processo do grupo interministerial sobre desmatamento quanto àquele de preparação do PAS.

Recomendação
* Nomear os três integrantes para completar o orgânico do IAG em tempo para a reunião de dezembro de 2003.
Brasília, 1 de agosto de 2003

Membros do IAG
Bertha Becker
Manuela Carneiro da Cunha
John Forgach
Manfred Niekisch
Manfred Nitsch
Adílson Serrão (Vice-Presidente)
Roberto Smeraldi (Presidente)
Lista de siglas
ARPA Áreas protegidas da Amazônia
ADA Agência de Desenvolvimento da Amazônia
AMA Projeto Análise e Monitoramento da Amazônia
APFC Alaska Permanent Fund Corporation
BASA Banco da Amazônia SA
CBA Centro de Biotecnologia da Amazônia
CCC Comissão de Coordenação Conjunta
CNIR Cadastro nacional de Imóveis Rurais
CNS Conselho Nacional dos Seringueiros
COIAB Coordenação Indígena da Amazônia Brasileira
EIA Estudo de Impacto Ambiental
FAEPA Federação da Agricultura do Estado do Pará
FLONA Floresta Nacional
FNO Fundo Constitucional do Norte
GTA Grupo de Trabalho da Amazônia
IAG International Advisory Group - Grupo Consultivo Internacional
IBAMA Inst. Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
ITERPA Instituto de Terras do Pará
MDA Ministério de Desenvolvimento Agrário
MDTX Movimento Defesa da Transamazônica e Xingu
MIN Ministério da Integração Nacional
MMA Ministério do Meio Ambiente
MME Ministério de Minas e Energias
MPF Ministério Público Federal
MPO Ministério do Planejamento e Orçamento
ONG Organização não-governamental
PAS Programa Amazônia Sustentável
PCH Pequena Central Hidroelétrica
PPA Plano Plurianual
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
RMA Rede Mata Atlântica
SIPAM Sistema de Proteção da Amazônia
SUFRAMA Superintendência da Zona Franca de Manaus
UC Unidade de Conservação

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (www.mma.gov.br)
Assessoria de Imprensa