INVESTIMENTOS DE PESO PELO ENFRAQUECIMENTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL Panorama Ambiental São Paulo (SP) – Brasil Abril de 2004

Nos últimos meses, o Ibama tem sido responsabilizado por “travar o crescimento econômico” do Brasil. Entraves, problemas, obstáculos são alguns dos nomes adotados para se referir ao licenciamento ambiental, processo exigido para obras de infra-estrutura. Ainda que melhorias e ajustes devam se feitos pelo governo, a campanha do setor privado, aproveitando-se da crise econômica e política, gerou distorções na grande imprensa sobre um dos poucos instrumentos previstos na Lei da Política Nacional de Meio Ambiente em andamento no país.
Em outubro do ano passado, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) negou licença ambiental para a construção da Usina Hidrelétrica de Tijuco Alto, no Rio Ribeira de Iguape (SP), obra de interesse de um dos maiores empresários do país, Antônio Ermírio de Moraes.
Ainda no ano passado, o consórcio Gesai, do qual faz parte o Grupo Votorantim, de Antônio Ermírio de Moraes, anunciou a desistência da construção da Usina Hidrelétrica Santa Isabel (TO/PA), no Rio Araguaia, devido a “problemas em obter o licenciamento ambiental”. Comenta-se que a desistência, na verdade, foi provocada por problemas relacionados ao financiamento da obra.
Coincidência ou não, desde então, porta-vozes de grandes empresários, particularmente o presidente da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústrias de Base (Abdib), José Augusto Marques, contam com um espaço generoso na grande imprensa para denunciar os supostos entraves impostos pela área ambiental do governo à implementação de um conjunto importante de obras de infra-estrutura, que poderia ajudar a desencadear o tão esperado espetáculo de crescimento econômico do país.
Na tentativa de superar o embate e estabelecer um diálogo com o setor, Cláudio Langone, secretário-executivo do Ministério do Meio Ambiente, e Nilvo Silva, diretor de Licenciamento e Qualidade Ambiental do Ibama, reuniram-se nesta segunda-feira (5/4), em São Paulo, com representantes da Abdib. Em discussão, o processo de licenciamento ambiental – procedimento administrativo exigido para projetos de empreendimentos e atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, entre as quais extração de minerais, indústria química, atividades agropecuárias e obras de infra-estrutura -, previsto pela Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/1981) e pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pelas Resoluções 001/86 e 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
Nilvo Silva, que definiu a campanha dos empresários como uma “tentativa de constranger a aplicação da lei ambiental”, fez questão de esclarecer que, “apesar da ocorrência de duas greves no Ibama, a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental (Diliq) - responsável pelo licenciamento das grandes obras de infra-estrutura - concedeu 145 licenças em 2003, número próximo à média anual de 150”. Segundo ele, houve uma redução de pedidos de licenciamento no ano passado em relação a 2002 e não foi apresentado nenhum novo pedido de licenciamento ambiental de hidrelétrica [cujos projetos correspondem a boa parte das reclamações dos empresários], resultado das mudanças aguardadas para o setor elétrico.
No momento, estão sob análise da Diliq projetos de construção de 14 hidrelétricas, que correspondem a 3 mil megawatts (MW), entre as quais a Usina Hidrelétrica Estreito (TO), de 1 mil MW, casos considerados mais delicados, concedidos pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) na época do apagão.

Bê a bá do licenciamento

O licenciamento ambiental envolve a licença prévia, concedida na fase de planejamento do empreendimento ou atividade, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases; a licença de instalação, que autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e outras condicionantes; e a licença de operação, que autoriza a operação da atividade ou empreendimento após a verificação do efetivo cumprimento das licenças anteriores.
A licença prévia exige a elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) – diagnóstico do meio físico, biológico e socioeconômico, análise dos impactos ambientais e de suas alternativas, definição de medidas mitigadoras e elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos -, e a realização de audiências públicas em alguns casos – sendo esse o único processo que permite a manifestação da sociedade sobre um empreendimento.
Os custos desse processo, que não ficam abaixo de R$ 100 mil para grandes obras de infra-estrutura [gasto proporcional à cobrança de uma taxa básica e ao tempo de trabalho dos técnicos envolvidos na análise do processo], são do empreendedor, e o prazo estipulado, passível de alterações, é de um ano.
EIAs inconsistentes
Sem desconsiderar as limitações enfrentadas pela Diliq, que contava com 10 funcionários em 2002, hoje, com 71, e perspectiva de nova ampliação ainda neste ano [leia mais abaixo], Langone, apontou que o órgão ambiental recebia muitos Estudos de Impacto Ambiental inconsistentes, o que resultava, segundo ele, num círculo vicioso de pedidos de complementações e questionamentos por parte do Ministério Público (MP), com processos chegando a tramitar por mais de uma década.
Durante discurso na semana passada, a ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, afirmou que cerca de 50% dos investimentos que dizem estar paralisados por problemas ambientais estão na verdade parados por ações do MP. “O MP não faz isso porque quer perseguir ninguém, faz porque de fato não houve cumprimento da legislação.”
“Acho que ainda não está claro que o meio ambiente é um bem de todos, garantido pela Constituição Federal, e que o interesse público tem que estar acima do privado”, afirmou Ubiracy Araújo, ex-procurador geral do Ibama e um dos coordenadores do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública (Ibap), apontando que uma das deficiências mais comuns são estudos que não contemplam todas as alternativas tecnológicas e de localização.
Araújo disse que, se os proponentes cumprissem com fidelidade o termo de referência – documento elaborado pelo órgão ambiental com orientações para a elaboração dos EIAs -, muitos problemas seriam evitados. De qualquer maneira, a partir de agora, o Ibama devolve EIAs que não consideram o que foi estabelecido no termo de referência antes de começar a analisá-los. Foi o caso do projeto da Usina Hidrelétrica Santa Isabel.
Apesar da notória inconsistência de EIA-RIMAs, os empresários têm razão quando reclamam do tempo e dinheiro investido em uma obra. Hoje, um empreendimento é licitado considerando-se apenas sua viabilidade técnica e econômica. A viabilidade socioambiental é avaliada posteriormente, durante o processo de licenciamento ambiental, e é aí que reside a raiz do problema.

Falta de planejamento: a raiz do problema

“A palavra de ordem é planejamento. A gente tem de lembrar que as grandes obras de infra-estrutura fazem parte de um planejamento governamental, definido na aprovação do Plano Plurianual (PPA), coisas bem anteriores ao desenvolvimento de um projeto. Então, a variável ambiental tem de entrar nessa fase”, afirmou Denise Nicolaidis, que estuda o tema no mestrado em Gestão Econômica pela Universidade de Brasília (UnB), referindo-se à necessidade do país adotar a avaliação de impacto ambiental (AIA) para políticas, planos e programas – um instrumento previsto pela lei de Política Nacional de Meio Ambiente ainda sem regulamentação.
Denise ressaltou, entretanto, que a avaliação de impacto ambiental não substitui o licenciamento ambiental, segundo ela, uma confusão recorrente. “São dois instrumentos distintos; o licenciamento, a partir do EIA, busca informações mais detalhadas, avalia impactos pontuais de projetos, e a AIA é algo estratégico.”
Para Silva, o licenciamento ambiental de obras de infra-estrutura não irá melhorar se não tratarmos do planejamento do país. Segundo ele, hoje o custo da obra acaba sendo maior ou até mesmo inviável após o licenciamento ambiental, porque todos impactos, até mesmo os que não são ambientais, incidem sobre ele.
“O planejamento é o grande desafio que temos hoje. Não é tradição do setor ambiental do governo pensar estrategicamente. Temos de construir essa capacidade técnica.” Com uma honestidade rara entre representantes do poder público, Silva apresentou a proposta de transversalidade como algo a ser confrontado não só pelo governo como um todo, mas também pelo Ministério do Meio Ambiente.
“Quanto mais planejamento e diretrizes gerais por região adotarmos, como, por exemplo, Zoneamento Econômico-Ecológico (ZEE), mais simples e mais seguro será o processo de tomada de decisão em relação a empreendimentos pontuais. O Brasil possui uma legislação forte, um Estado razoavelmente capacitado – apesar da diminuição provocada pelo neoliberalismo -, mas tem baixa incorporação da dimensão ambiental no desenvolvimento das estratégias de desenvolvimento”, afirmou Lagone, que também defendeu a necessidade de que sejam adotados outros instrumentos de gestão e planejamento ambiental. “É justamente esse processo que estamos iniciando.”

Luz para a agenda bilateral do MME e MMA

O secretário-executivo do Ministério do Meio Ambiente referiu-se ao termo de cooperação técnica assinado pelas ministras Marina Silva (Meio Ambiente/MMA) e Dilma Rousseff (Minas e Energia/MME) na última terça-feira (30/3), parte de uma extensa agenda bilateral que o MMA pretende desenvolver com todos os ministérios vinculados a infra-estrutura.
A agenda bilateral com o MME foi priorizada, devido à sanção pelo presidente Lula no dia 16/3 do novo modelo do setor elétrico, que prevê adoção do licenciamento ambiental como pré-condição para a licitação de empreendimentos.
O acordo de cooperação técnica, de 40 meses, inclui a implementação de uma agenda ambiental para os setores de energia elétrica, petróleo, gás natural, combustíveis renováveis e atividades minerárias e tem entre seus objetivos avaliar e buscar alternativas para a redução do passivo socioambiental de empreendimentos, aprimorar o processo de licenciamento ambiental do setor elétrico, assegurar que a expansão da oferta energética se dê em condições ambientalmente sustentáveis e socialmente justas e promover a capacitação e fortalecimento das entidades envolvidas no licenciamento ambiental.
O trabalho conjunto dos dois ministérios foi considerado “uma ação exemplar do governo para ajudar a atrair investimentos à infra-estrutura no Brasil” pela Abdib. Sobre licenciamento prévio às licitações, a associação comentou: “Isso evitará que investidores apostem em projetos que tenham graves restrições ambientais”.
Silva adiantou que deve ser considerado um período de ajuste para a adoção do novo modelo do setor elétrico, uma vez que ainda serão definidos os procedimentos e mecanismos para que seja implementado.
Para o Grupo de Trabalho (GT) Energia do Fórum Brasileiro de Organizações Não-Governamentais para o Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (FBOMS), a recondução do papel do Estado como agente do planejamento estratégico e definição de diretrizes e objetivos no médio e longo prazo é um ponto positivo do novo modelo.
O GT Energia, entretanto, criticou a prioridade dada às hidrelétricas, definida como a fonte mais competitiva e a que deve predominar na expansão de menor custo. “O mito da hidroeletricidade como uma fonte energética barata está presente na concepção do novo modelo, apesar de todas as evidências históricas que apontam a não incorporação das chamadas externalidades socioambientais na implantação de usinas hidrelétricas como a base sobre a qual se assenta a competitividade desta fonte de geração”, expôs o grupo, que defende a ampliação de investimentos em energias renováveis.
De acordo com o GT Energia, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) – prevista pelo novo modelo do setor elétrico – deve promover o cadastro da população atingida, não se restringindo apenas às comunidades que perderão suas terras e outros bens para a formação do reservatório, mas a todos aqueles que sofrerão perda ou restrição de acesso a recursos necessários à reprodução e perda ou redução de fontes de emprego, renda e meios de sustento devido à ruptura de circuitos econômicos.

Novo tratamento aos atingidos por barragens?

Atualmente, o Ibama media os conflitos entre os atingidos por barragens e empreendedores. Durante reunião no fim de março com integrantes do GT Energia do FBOMS, Luiz Felipe Kunz Júnior, coordenador geral de Licenciamento Ambiental da Diliq, assumiu que o órgão ambiental, devido à falta de equipe habilitada, tem dificuldades em lidar com as questões sociais. E, mais do que isso, não pretende se responsabilizar por elas sozinho.
Por conta da complexidade dessas questões, normalmente desconsideradas no planejamento de usinas hidrelétricas, além da agenda bilateral do MMA e MME, Langone informou que o governo criou no ano passado um GT Interministerial para avaliar o problema e definir políticas para tratar do assunto, cujo trabalho deveria ser apresentado no mês passado, mas foi adiado por mais dois meses devido ao desconhecimento sobre o tema por parte de diversos ministérios.
De acordo com o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), 1 milhão de pessoas, correspondente a 300 mil famílias, foram expulsas de suas terras devido à construção de barragens, sendo que, de cada 100 famílias, 70 não receberam nenhum tipo de indenização.
Além de uma série de protestos em todo o país, o MAB lançou em meados de março um documento com um conjunto de reivindicações, entre as quais: maior atenção às questões socioambientais nos projetos hidrelétricos; consentimento prévio e informado dos atingidos por barragens; eliminação dos desperdícios na transmissão, distribuição e consumo; priorização de investimentos em pesquisa, desenvolvimento e implementação de fontes alternativas energéticas; e suspensão do subsídio aos grandes consumidores, em particular as indústrias eletrointensivas. Nele, os atingidos denunciam a vergonhosa posição de empresas como a Tractbel-Suez, multinacional à frente das UHEs Cana Brava (GO) e Machadinho (RS/SC), que se recusa a discutir a situação das famílias atingidas por barragens; e o subsídio dado pelo governo às indústrias eletrointensivas, responsáveis pelo consumo de 32,4% da energia produzida no país, que pagam US$ 15/MW, dez vezes menos que a população brasileira.
O deputado João Alfredo (PT/CE) elaborou um projeto de lei (PL 91/03) que estabelece diretrizes para a análise dos prejuízos à população pelo deslocamento forçado não só para a construção de barragens, mas para rodovias e demais obras de infra-estrutura, em tramitação na Câmara dos Deputados.

Participação social no planejamento

O Fórum Brasileiro de ONGs defendeu que a participação da sociedade brasileira no planejamento do setor elétrico não se restrinja a audiências públicas onde os estudos desenvolvidos pela EPE sejam apresentados. “A efetiva participação cidadã nas decisões energéticas deve encontrar espaços institucionais para que existam condições adequadas de interlocução no desenho, gestão e avaliação das políticas energéticas”, reivindicou o grupo.
De acordo com Nilvo Silva, deveria ser realizada no país uma ampla discussão pública sobre os usos múltiplos dos rios, o potencial hidrelétrico e a viabilidade socioambiental de empreendimentos, destacando o caso do Araguaia, ainda sem barragens.
Durante o lançamento do Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa), na semana passada, o presidente Lula citou a BR-163 [projeto de conclusão do asfaltamento da estrada], como exemplo de uma obra de infra-estrutura, inicialmente bastante polêmica entre os ambientalistas, que será implementada de uma maneira inédita pelo governo.
Pela primeira vez, uma obra deste porte deverá ser precedida por medidas que minimizem impactos socioambientais e atendam ao desenvolvimento de comunidades locais. Foi criado no mês passado um Grupo Interministerial responsável pela formatação do plano de desenvolvimento sustentável para a região de influência da rodovia e o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia já incorporou, ao menos no papel, boa parte das reivindicações da sociedade civil para a área.

O Ibama e a agenda marrom

As reclamações do setor privado colocaram de novo em destaque a discussão sobre a reestruturação do Ibama, considerado excessivamente voltado à chamada agenda verde. São quatro diretorias para essas questões – Diretorias de Florestas, de Fauna e Recursos Pesqueiros, de Ecossistemas e de Proteção Ambiental - e apenas a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental (Diliq) responsável por toda a agenda marrom.
Atualmente, a Diliq, além de dispor de apenas 1% do orçamento total do órgão ambiental [R$ 500 milhões], conta com uma equipe insuficiente, já ampliada no ano passado. Em 2002, eram 10 técnicos, hoje são 71 e há a perspectiva da contratação de mais 150 técnicos por meio do concurso a ser realizado em julho, o segundo do Ibama em 15 anos de existência.
De acordo com Langone, ao contrário do que foi feito na gestão anterior, a intenção é privilegiar a agregação de pessoal de quadro permanente, e não consultores terceirizados, com vínculos temporários, devido à qualificação técnica exigida para o cargo, cujos profissionais com acúmulo nos últimos anos, devido às condições de trabalho, acabaram sendo incorporados pela iniciativa privada.
“Estamos propondo a criação de uma área específica para a área do setor elétrico, outra para a área de petróleo e gás, e outra para a área de transportes, mineração e agricultura”, adiantou Nilvo Silva.
E não são apenas mudanças na estruturação da equipe, explicou Silva, que define a Diliq como uma diretoria “em construção”. Com a intenção de dar maior transparência ao trabalho da diretoria, foi iniciado, no ano passado, um processo de sistematização de informações do órgão. Até o fim deste semestre, deverão estar disponíveis no site da Diliq todos os processos de licenciamento ambiental.
Outra inovação da nova gestão é a determinação de que EIAs de novos projetos de construção de usinas hidrelétricas considerem o impacto cumulativo à bacia hidrográfica, medida que já foi exigida para o empreendedor da UHE São Salvador (TO).
Para Silva, um ponto a ser aprimorado é o que diz respeito ao monitoramento dos impactos previstos no EIA, o chamado pós-licença, que recebe pouca atenção, até mesmo da sociedade. Segundo Denise Nicolaidis, o monitoramento dos impactos previstos e das ações mitigadoras é, na verdade, praticamente esquecido.
Além das mudanças na Diliq, o secretário-executivo do MMA afirmou que está sendo realizado um processo de transversalidade interna, para que o licenciamento ambiental passe a ser visto não só como uma pauta de todo o Ibama, mas também do MMA. A ministra Marina Silva determinou a criação de um Grupo de Trabalho (GT) interno de Licenciamento Ambiental, que reúne membros de todas as secretarias do Ministério do Meio Ambiente, do Ibama e da Agência Nacional de Águas (ANA), presidido por Langone.
Há ainda um trabalho previsto com os órgãos estaduais de meio ambiente, uma vez que cerca de 70% dos pedidos de licenciamentos ambientais do país estão nos Estados, ainda que, no caso das hidrelétricas, projetos com potências menores. “Nós vamos realizar um seminário com membros dos três níveis do governo sobre os rumos do licenciamento ambiental no Brasil e definir uma agenda mais estratégica”, disse Langone.
Obras questionadas pelo FBOMS
Durante a reunião sobre o impacto de empreendimentos hidrelétricos no Brasil com Langone e Kunz Júnior no dia 23/3, integrantes do GT Energia do FBOMS perguntaram a respeito do andamento de diversos projetos, entre outros, da UHE Estreito (TO), no Tocantins, Belo Monte, no Rio Xingu (PA), e as duas usinas hidrelétricas previstas no Rio Madeira (RO).
Sobre a UHE Estreito, cujo consórcio vencedor do leilão é formado pela Alcoa Alumínio, Companhia Vale do Rio Doce, a Tractebel, a BHP Billiton Metais e a Camargo Corrêa, ouviram de Kunz Júnior que foi entregue recentemente a complementação do EIA solicitada pelo Ibama e que serão marcadas audiências públicas com a população para discuti-la. Mayron Regis, do Fórum Carajás, informou que teve acesso ao EIA e que ele não considera as áreas de reforma agrária, a Terra Indígena Apinajé e subestima o número de famílias atingidas em 1,2 mil, quando o número correto, segundo o MAB, é de 5 mil famílias.
Já sobre Belo Monte a única novidade é que teve seu licenciamento retirado da esfera estadual. “Evidente, que este caso exige um licenciamento ambiental federal”, reforçou o coordenador geral de Licenciamento Ambiental do Ibama. Langone lembrou que o Programa Plurianual (PPA) 2004-2007, em tramitação no Congresso Nacional, prevê apenas o estudo de viabilidade da usina; espera-se que, desta vez, incluindo a análise da viabilidade socioambiental da obra.
Em relação às duas UHES previstas no Rio Madeira, que totalizam 7 mil MWH, as obras ainda não foram licitadas e, por enquanto, estão em discussão os termos de referência dos EIAs que serão exigidos. Em maio, deve ser realizada uma reunião pública para recolher subsídios para a elaboração do documento.
Também foi comentado o caso da UHE Barra Grande (SC/RS), concedida durante a crise do apagão. Apesar do órgão licenciador do Rio Grande do Sul ter se manifestado a respeito da falta de informações e baixa qualidade do EIA, o Ibama licenciou a obra. Agora, para encher o reservatório da usina, a empresa pediu autorização para suprimir um dos mais significativos remanescentes de floresta de araucária de Santa Catarina, descrita no EIA como uma área de capoeira e em estágio inicial de regeneração. Sobre o caso, Nilvo Silva informou que será aberta uma sindicância interna no Ibama, assim como estão sendo discutidas medidas compensatórias com a Diretoria de Florestas do Ibama e a Secretaria de Biodiversidade e Florestas do MMA. Um legado derivado de EIAs pobremente elaborados para jamais ser esquecido e certamente contestado pela sociedade civil.

Fonte: ISA – Instituto Socioambiental (www.socioambiental.org.br)
Cristiane Fontes