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MMA: NOTA DE ESCLARECIMENTO
– PROJETO DE LEI SOBRE GESTÃO DE
FLORESTAS PÚBLICAS
Panorama
Ambiental
Brasília (DF) – Brasil
Março de 2005
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16/03/2005 No dia
17 de fevereiro, o Presidente da República
enviou ao Congresso o Projeto de Lei 4776/2005 que
trata da Gestão de Florestas Públicas.
O Projeto de Lei tem três objetivos: definir
o marco regulatório da gestão de florestas
públicas; criar o Serviço Florestal
Brasileiro e estabelecer o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Florestal.
Nas semanas seguintes surgiram questionamentos sobre
alguns aspectos do Projeto de Lei incluindo: (i)
a falta de discussão do PL; (ii) a possibilidade
do projeto promover a privatização
das florestas públicas e internacionalização
da Amazônia; (iii) a possibilidade de regularização
de terras publicas expropriadas por grileiros; (iv)
a possibilidade de hipotecar as florestas brasileiras;
(v) a possibilidade de fragmentação
de competências e esvaziamento do IBAMA.
Esta nota visa esclarecer os senhores deputados
e senadores a respeito de importantes pontos:
1. Quanto ao processo
de elaboração do PL de Gestão
de Florestas Públicas
O Projeto de Lei de Gestão de Florestas Públicas
foi elaborado num processo que começou em
Dezembro de 2003. Um grupo de trabalho envolvendo
90 participantes representando governo federal,
governos estaduais, ONGs, movimentos sociais, setor
privado e instituições de ensino e
pesquisa estiveram reunidos em 4 oportunidades em
reuniões de 2 dias para estruturar o projeto
de lei.
Como subsídio para o trabalho deste grupo
foram realizados estudos aprofundados dos sistemas
de gestão de florestas públicas de
dezenas de países, bem como analisada a experiência
brasileira com regulação de diversos
setores como petróleo, energia, transportes,
mineração, água e comunicações.
Um Seminário Internacional sobre gestão
de florestas públicas foi realizado em fevereiro
de 2004 em Belém contando com 250 participantes,
com apresentação de especialistas
de diversos países que utilizam o sistema
de concessão, um especialista em agência
de regulação e representante do IBAMA
sobre as dificuldades enfrentadas na Gestão
das Florestas Nacionais por falta de mecanismos
que incorporem as peculiaridades das atividades
florestal e de sustentabilidade na legislação
vigente.
Foram elaboradas 4 versões estruturais do
projeto de lei, que tiveram mais de 20- revisões
e passaram por um extenso processo de consulta.
Foram envolvidas no processo de consulta mais de
1200 representantes de instituições.
Aproximadamente duas dezenas de reuniões
setoriais de consulta envolvendo ONGs, movimentos
sociais, setor privado e governos estaduais foram
realizadas. Mais de 700 emendas foram recebidas
e analisadas, uma a uma, pela equipe do Programa
Nacional de Florestas.
O projeto de lei foi analisado pela Comissão
Coordenadora do Programa Nacional de Florestas1
(CONAFLOR) em três oportunidades, inclusive
uma reunião extraordinária convocada
especificamente para discussão do Projeto
de Lei.
Após a consulta o Projeto de Lei passou por
um extenso processo de discussão e internalização
dentro do Governo2 que preservou toda a estrutura
central da proposta construída através
do processo de consulta com a sociedade. Finalmente,
em fevereiro de 2005 o projeto foi encaminhado ao
Congresso Nacional.
2. Quanto à
possibilidade privatização das florestas
públicas e internacionalização
da Amazônia
Historicamente, as florestas públicas vêm
sendo geridas através de um mecanismo desfavorável
ao bem público e ao meio ambiente, em que
se entrega, por meio de documentos de posse e transferência
da titularidade, as terras públicas a particulares.
Estas pessoas levam a floresta e podem tomar a decisão
de como utilizá-las, sem pagar pela floresta
ou seu uso e sem qualquer compromisso com a sua
manutenção como floresta. Neste sistema,
as terras podem ser adquiridas por estrangeiros.
Atualmente, a privatização é
usual. União, Estados e Municípios
podem transferir e utilizam esta possibilidade até
pela venda de imóveis por leilão.
O PL 4776/2005 propõe uma mudança
expressiva de gestão deste patrimônio
nacional que são as florestas públicas.
Para tanto, três formas de gestão das
florestas públicas para produção
sustentável são propostas:
(I)Criação de unidades de conservação,
que permitem a produção florestal
sustentável (ex. Florestas Nacionais);
(II)Destinação para uso por comunidades,
como assentamentos florestais, reservas extrativistas,
áreas quilombolas, PDS Projetos de Desenvolvimento
Sustentável); e
(III)Concessões Florestais pagas, feitas
por meio de processo de licitação
pública.
Portanto, as florestas públicas permanecerão
sob o domínio público e não
serão submetidas ao corte raso, impondo assim
o fim da privatização das áreas
de florestas públicas.
Desta forma, a aprovação do PL 4776/2005
implica na manutenção das Florestas
Públicas como florestas e públicas.
O PL de Gestão de Florestas Públicas
prevê que no modelo de concessões será
licitado não a posse da terra, mas sim o
direito de manejar a floresta, sem qualquer direito
de posse ou domínio sobre a área.
Desta forma, mesmo que parte das concessões
seja manejada por empresas com participação
de capital estrangeiro, estará assegurada
a total soberania brasileira sobre as florestas
públicas, o que não é assegurado
no modelo atual.
3. Quanto à
possibilidade de regularização de
terras públicas expropriadas por grileiros
O Projeto de Lei de Gestão de Florestas Públicas
não abre qualquer possibilidade de regularização
de terras públicas expropriadas por grileiros.
Pelo contrário, em suas disposições
transitórias, especificamente no art. 75,
o PL reafirma que todas as florestas públicas
com Planos de Manejo Florestal aprovado são
propriedade pública, cuja posse deverá
retornar ao poder público, havendo processo
de licitação pública sem qualquer
vantagem para o detentor atual do Plano de Manejo.
Esta disposição transitória
foi estabelecida porque até 2002 o IBAMA
aprovou Planos de Manejo em áreas públicas,
em que o proponente tinha apenas documentos de posse
da área e não o título. A partir
de agosto de 2003, o IBAMA suspendeu a aprovação
de planos de manejo em terras públicas e
revisou todos os planos existentes suspendendo ou
cancelando todos os que não cumpriam com
as regras ambientais.
Como os planos de manejo florestal são compromissos
de gestão da floresta a longo prazo, o Projeto
de Lei prevê um mecanismo para fazer a transição
do Planos de Manejo mantendo seu funcionamento.
Os detentores dos planos de manejo poderão
dar continuidade ao Plano de Manejo até que
se complete o processo de licitação
e assinatura de contrato de concessão, retirando
a possibilidade de qualquer requisição
de direito de posse ou domínio e com a obrigação
de pagar o valor vencedor do processo de licitação
pelos uso dos recursos.
Portanto, o PL não abre qualquer possibilidade
de regularização de grilagem em terras
públicas.
4. Quanto à
possibilidade de hipoteca
Hipoteca é colocar bens móveis e imóveis
como garantia de pagamento de uma dívida.
O devedor detém a propriedade e a posse do
imóvel, que poderá ser tomado pelo
credor por meio de execução judicial
ou execução extrajudicial.
O PL prevê (art. 30) que os direitos emergentes
da concessão, ou seja, a exploração
de produtos e serviços sob condições
previstas em contrato, podem ser utilizados como
garantia para contratos de financiamento até
o limite que não comprometa a operacionalização
e a continuidade da execução do plano
de manejo florestal sustentável.
Como os mecanismos de gestão de florestas
públicas previstos não permitem transferência
de domínio ou posse da áreas de florestas
públicas para o concessionário não
existe qualquer possibilidade do ente privado hipotecar
as florestas públicas.
A palavra hipoteca sequer é mencionada no
PL de Gestão de Florestas Públicas.
5. Quanto à
acusação de fragmentação
de competências e esvaziamento do IBAMA com
a criação do Serviço Florestal
Brasileiro
O Projeto de Lei prevê a criação
do Serviço Florestal Brasileiro que terá
três funções básicas:
(i) atuar como órgão gestor do sistema
de concessões; (ii) fomentar o desenvolvimento
florestal sustentável no Brasil e (iii) gerir
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal.
As funções de órgão
gestor do sistema de concessões e a do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal eram inexistentes
e serão criadas a partir do PL. A função
de fomento ao desenvolvimento florestal sustentável
é atribuída à Diretoria do
Programa Nacional de Florestas do MMA1. Portanto,
o Serviço Florestal Brasileiro não
assume qualquer atribuições do IBAMA.
A função de gestor do sistema de concessões
precisa ser realizada por um órgão
independente. Não é possível
que o mesmo órgão atue na gestão
da concessão florestal e seja responsável
pelo licenciamento das atividades florestais. Há
um um enorme conflito de interesses entre tais funções.
Raciocinando pelo absurdo, seria o mesmo que atribuir
ao IBAMA as funções da ANA, ANP, DNPM,
entre outros órgão reguladores e gestores.
Vale notar que no processo de formulação
do PL se reconheceu ser fundamental o fortalecimento
do IBAMA para que esteja capacitado e estruturado
para atender as demandas oriundas dos processo de
concessão. Neste sentido, o Programa Nacional
de Florestas, gerido pela Secretaria de Biodiversidade
e Florestas do MMA, dobrou o orçamento destinado
à Diretoria de Florestas do IBAMA para o
ano 2005. Além disso, ainda no primeiro trimestre
deste ano será aberto concurso público
para o preenchimento de 900 vagas no IBAMA, quando
pretende-se contratar 150 engenheiros florestais
num claro processo de fortalecimento do setor florestal
do IBAMA.
Esperamos que estes esclarecimentos possam contribuir
para o importante e urgente debate em desenvolvimento
no Congresso Nacional na apreciação
do projeto de lei de gestão de florestas
públicas.
Diretoria do Programa
Nacional de Florestas
Secretaria de Biodiversidade e Florestas
Ministério do Meio Ambiente
Obs.:
1 - Conaflor foi
estabelecida pelo Decreto Presidencial 4.864/2003
com objetivo propor e avaliar diretrizes para o
Programa Nacional de Florestas. Ela é composta
por 37 membros representando o governo federal,
governos estaduais, setor privado, ongs, movimentos
sociais, trabalhadores, pesquisadores e cientistas,
estudantes e profissionais florestais.
2 - Em recente nota circulada pela internet a Associação
dos Servidores do Ibama (ASSIBAMA) afirma que o
PL não foi com os servidores do IBAMA. A
este respeito vale ressaltar que: (i) Servidores
do IBAMA estiveram presentes em todas as reuniões
do Grupo de Trabalho; (ii) o Seminário Internacional
sobre Gestão de Florestas Plantadas foi promovido
conjuntamente pelo MMA e IBAMA e teve participação
de mais de 20 servidores do IBAMA; (iii) em junho
de 2004 o IBAMA, ASIBAMA e o MMA promoveram uma
debate sobre o PL no auditorio do IBAMA em Brasília;
(iv) durante todo o processo de desenvolvimento
a Assibama teve acesso a cada uma das versões
do PL, inclusive com a entrega em mãos de
uma das versões, apesar disso em nenhum momento
apresentou emendas ao PL;
3 - Art. 9º
do Decreto nº 4.755, de 20 de junho de 2003,
e art. 7º da Portaria nº 255, de 9 de
julho de 1999, nos seguintes termos:
Art. 7º O Programa Nacional de Florestas tem
por objetivos:
I - formular políticas, subsidiar e propor
instrumentos e normas ambientais e coordenar ações
que objetivem assegurar o uso sustentável
dos recursos florestais;
II - promover e incentivar medidas que garantam
a integração das ações
para o uso sustentável dos recursos florestais;
III - formular políticas, subsidiar e propor
instrumentos e normas ambientais e coordenar ações
que objetivem assegurar o reflorestamento e a recuperação
de áreas degradadas.
IV - promover e incentivar medidas e coordenar ações
que garantam a prevenção e o controle
de queimadas e incêndios florestais;
Notas:
(a) O PL 4776/2005 regulamenta o processo de concessão
com os seguintes passos:
Inclusão das florestas no Cadastro Nacional
de Florestas Públicas.
Preparação do Plano Anual de Outorga
Florestal (PAOF) que define anualmente as áreas
que poderão ser objeto de concessão.
Para fazer os Plano Anual de Outorga são
excluídas as áreas destinadas a conservação
e ao uso comunitário.
O Plano Anual de Outorga passará por consulta
pública e será submetido a aprovação
do Conselho Gestor de Florestas Públicas
que conta com representantes do governo e sociedade
civil, incluindo pesquisadores, setor de produção,
ONGs, movimentos sociais e governos estaduais.
Aprovado o PAOF cada gleba será estudada
em detalhes e dividida em Unidades de Manejo para
a licitação. Toda gleba que for submetida
a licitação terá Unidades de
Manejo pequenas (até 10 mil ha), médias
(até 40 mil ha) e grandes (até 200
mil ha) para garantir que o acesso a pequenos, médios
e grandes produtores.
Antes do processo de licitação as
Unidades de Manejo deverão ser submetidas
a autorização prévia do IBAMA
que garante que estas áreas são aptas
para manejo florestal e que define as atividades
que podem ser incluídas (ex. turismo, extração
de produtos não madeireiros como óleos
e resinas ou manejo de uso múltiplo incluindo
madeira).
A licitação será feita para
cada Unidade de Manejo e o vendedor será
definido com base em dois critérios: (i)
o melhor preço e (ii) a proposta de menor
impacto ambiental e maior benefício socioeconômico.
As concessões não implicam em qualquer
direito de domínio ou posse sobre as áreas.
Apenas autorizam o manejo para exploração
de produtos e serviços da floresta.
Os contratos de concessão estabelecerão
as regra para utilização da área
bem como as regras para atualização
de preços dos produtos e serviços
explorados. Os contratos de concessão serão
estabelecidos por prazos de 5 a 60 anos dependendo
do manejo a ser implementado. O prazo estará
estabelecido no edital de licitação.
Os ganhadores da licitação após
a assinatura do contrato deverão preparar
um Planos de Manejo Florestal Sustentável,
de acordo com a legislação vigente,
que deverá ser apresentado ao IBAMA para
aprovação antes do inicio das operações.
(b) O Monitoramento e fiscalização
das concessões contará com 3 frentes:
O IBAMA fará a fiscalização
ambiental da implementação do Plano
de Manejo Florestal Sustentável.
O Serviço Florestal Brasileiro fará
a fiscalização do cumprimento dos
contratos de concessão.
Adicionamente será obrigatória uma
auditoria independente das práticas florestais
a pelo menos cada 5 anos.
(c) Em dez anos, a área máxima total
sob concessão planejada é de 13 milhões
de hectares (cerca de 3% da área da Amazônia),
com uma receita anual direta (taxas pagas pelo uso
do recurso florestal) de R$ 187 milhões e
arrecadação de impostos da cadeia
de produção de R$ 1,9 bilhões
anuais. Serão gerados 140 mil empregos diretos.
Fonte: MMA – Ministério
do Meio Ambiente (www.mma.gov.br)
Ascom
