DECRETO QUE CRIA CADASTRO PARA INDENIZAR VÍTIMAS DE BARRAGENS ESQUECE CONTROLE SOCIAL

10/11/2010 - Militantes de movimentos dos atingidos pela construção de usinas hidrelétricas e especialistas que pesquisam o tema consideram um avanço a assinatura do Decreto 7.342, de 26 de outubro, mas criticam ausência da sociedade civil nos debates e no comitê de cadastramento.

O objetivo do decreto, assinado pelo presidente Lula, é facilitar a indenização da população atingida pelos empreendimentos. Para isso, cria o cadastro socioeconômico para identificação, qualificação e registro público da população atingida.

Uma das associações mais importantes de defesa dos interesses das vítimas, o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), recebeu o texto com elogios e otimismo. Luiz Dalla Costa, da coordenação nacional do MAB destacou que o decreto reconheceu uma reivindicação histórica. "Até hoje, primeiro se fazia o leilão, depois ia ver quem seriam os atingidos. Quando se regulamenta isso, já obriga o Estado e as empresas a fazerem o levantamento da situação real antes de iniciar o processo de construção das usinas. O que dá uma certa garantia de que todas as pessoas que têm direito possam fazer a sua reivindicação."

Mas o decreto só vale para as vítimas das hidrelétricas licenciadas a partir de janeiro de 2011. Não faz qualquer referência aos milhares de atingidos pelas obras anteriores. Também cria o Comitê Interministerial de Cadastramento Socioeconômico, que será integrado pela Secretaria-Geral da Presidência da República e pelos ministérios de Minas e Energia, do Meio Ambiente e da Pesca e Aquicultura. Não está prevista a participação da sociedade civil e não há referência ao controle social no processo de cadastramento e cumprimento dos direitos.

O texto obriga a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) a incluir nos editais de leilão e nos contratos de concessão das usinas hidrelétricas cláusulas específicas sobre a responsabilidade das concessionárias da obra na realização do cadastro. Ou seja, o empreendedor será responsável por cadastrar os atingidos, o que é questionável segundo a antropóloga Andréa Zhouri, coordenadora do Grupo de Estudos em Temáticas Ambientais da Universidade Federal de Minas Gerais (Gesta/UFMG). "Sob a lógica da viabilidade econômica capitalista, o empreendedor vai buscar reduzir drasticamente suas despesas, o que inclui o número de atingidos com direito a indenização. Quem vai fiscalizar o cumprimento das cláusulas pelo empreendedor? Não me parece muito claro isso."

O maior equívoco

O professor Carlos Vainer, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ)considera que deixar o cadastramento sob responsabilidade do empreendedor é o maior equívoco do decreto. "Por ser, ao fim de contas, um registro dos portadores de direitos a reparação, o cadastro deveria ser de responsabilidade de um órgão público – Aneel, Ibama ou órgão ambiental competente. Afinal, estas agências públicas autorizaram a uma empresa privada impor perdas a um conjunto de comunidades, famílias e pessoas",afirma. "Caberia, a meu ver, a estes mesmos órgãos o estabelecimento daqueles que são portadores de direito a reparação. Note-se que o caráter público do cadastro é reconhecido pelo decreto, ao determinar seu registro em cartório público, mas, infelizmente, não se tiraram todas as consequências deste reconhecimento."

O militante José Rodrigues, que também participou da direção nacional do MAB por 10 anos e hoje é vereador em Eldorado (SP), no Vale do Ribeira, destaca a falta de discussão com a sociedade no processo de preparação do decreto. "Se o processo não abrir espaço no comitê para participação de entidades que representam as vítimas, creio que poderemos questionar a validade desse comitê no Judiciário."

À espera da regulamentação

Dalla Costa entende que essa lacuna poderá ser preenchida na fase de regulamentação do decreto: "A regulamentação poderá abrir o comitê interministerial à participação da sociedade na elaboração do diagnóstico, da listagem das vítimas e até na discussão sobre política energética. Não queremos ficar discutindo apenas os prejuízos.” Mesmo assim, Dalla Costa define o decreto como “uma conquista extraodinária".

Para Vainer, parece insuficiente deixar o Comitê Interministerial do Cadastro Socioeconômico apenas no âmbito dos ministérios. "É indispensável assegurar a presença de representação da sociedade civil e da comunidade acadêmico-científica neste comitê."

O pesquisador do IPPUR/UFRJ também aguarda que a regulamentação defina de maneira mais clara alguns de seus dispositivos. "Pelo que entendo, o artigo 5º estabelece que os contratos de concessão deverão indicar explicitamente as obrigações do concessionário em termos do cumprimento de todas as regras relativas ao cadastramento. Penso que isso ainda é insuficiente: na verdade, se o cadastro é quem vai definir os atingidos, ele deveria anteceder o processo licitatório, ser realizado e divulgado como parte do EIA/Rima ou como seu anexo. Fica a pergunta: a quem deveria caber a realização do cadastro? Em minha opinião, o cadastro é uma responsabilidade pública."

Carlos Vainer destaca pontos que, a seu ver, fazem o decreto inovador e positivo. "De um lado, ele fixa legalmente quem deve ser cadastrado, o que significa que ele define quem são os atingidos e quem são os portadores de direito a reparação. Isto saiu do arbítrio da empresa ou do órgão ambiental."

A antropóloga Andréa Zhouri, no entanto, observa que o texto não diz como será conduzido o cadastro: "Quais são os mecanismos políticos, institucionais, regulatórios para assegurar a implementação desse cadastro? Quem vai monitorar, em que instância do licenciamento ele será feito? Como se vai fazer cumprir e de que forma executar isso?"

E acrescenta: "Com aval de quem foi definido que o cadastro tem de ser exclusivamente socioeconômico? Ele não contempla a diversidade cultural dos povos atingidos , as tradições de povos indígenas e populações tradicionais? Isso não pode ser recomposto por indenizações, por compensações materiais."

Obra já chega como "realidade inexorável"

Para ela, o decreto é insuficiente para garantir os direitos dos atingidos por barragens. Antes de se discutir a identificação de quem deve ser indenizado, deveria haver um processo transparente de análise do empreendimento, para saber se ele é realmente necessário e se deve ser feito naquele local. "Mas ocorre o contrário. A obra já chega ao conhecimento dos futuros atingidos como uma realidade inexorável, e o decreto vem como uma migalha, uma forma de adequar as vítimas e suas circunstâncias socioambientais ao tal projeto inexorável."

O futuro incerto das vítimas de barragens, apesar dos avanços identificados no decreto, pode ser resumido no discurso do diretor de engenharia da Eletrobrás, Valter Cardeal, na audiência que moradores da área a ser atingida pela hidrelétrica de Belo Monte tiveram com o presidente Lula, em 22 de julho de 2009: "Quinze ou vinte mil pessoas não podem impedir o progresso de 185 milhões de brasileiros", disse o engenheiro da Eletrobrás.

Mesmo exaltando os pontos positivos do decreto, o MAB não pretende se acomodar. "Muito importante é que a gente faça agora uma série de debates sobre o texto e aponte essas lacunas para que no instante da regulamentação sejam corrigidas as falhas", diz Dalla Costa.

Vainer também prega continuidade no acompanhamento do processo: "O decreto diz respeito apenas ao que chamo de "identificação das comunidades, famílias e indivíduos portadores de direitos à reparação". Há, porém, um outro tema que, infelizmente, não tem sido adequadamente tratado: uma vez estabelecido quem tem direito à reparação, falta definir como deve ser feita tal reparação. Assim, também por isso, insisto, a luta continua." (Leia no quadro abaixo, a íntegra da entrevista de Vainer ao ISA).

O MAB informa que não há estimativas sobre a população atingida por barragens no País, mas estudos apontam que nos próximos 30 anos o número pode chegar a 1 milhão.

O ISA encaminhou por escrito ao Ministério de Minas e Energia, conforme solicitado pela assessoria de imprensa do ministério, algumas perguntas para esta matéria. Mas o MME não respondeu.

Carlos Vainer: “A luta continua”

O professor Carlos Vainer, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, identifica avanços e lacunas no decreto que cria o cadastro dos atingidos por barragens. Ele destaca um tema que não tem sido adequadamente tratado: “Uma vez estabelecido quem tem direito à reparação, falta definir como deve ser feita tal reparação. Assim, também por isso, insisto, a luta continua.” Veja abaixo a íntegra da entrevista de Vainer ao ISA:

O que existe de novidade no decreto? Já não era necessário fazer cadastro dos atingidos para fins de indenização? Se já era, o que mudou?

Vainer - A luta dos atingidos por barragens, desde anos 1980, tem focalizado dois eixos centrais: a) a definição de quem é “atingido”, isto é, quem deve ter reconhecido o direito a reparação; b) a forma, natureza e, em alguns casos, os valores associados às reparações aos atingidos. O que é o cadastro? Essencialmente ele registra quem é reconhecido como "atingido", isto é, quem faz jus a alguma reparação. Até hoje os critérios de quem deveria ou não ser cadastrado eram do arbítrio do empreendedor da barragem. Via de regra, os estudos de impacto operavam com os problemáticos conceitos de “área atingida diretamente” e de "área atingida indiretamente". Embora não estivesse dito claramente em nenhum lugar, os responsáveis pelos EIAs/Rimas, assim como os órgão ambientais (Ibama e órgãos estaduais), trabalhavam com uma noção territorial segundo a qual entendia-se: a) por "área atingida diretamente" a área inundada, e b) por "área atingida indiretamente", a área não inundada dos municípios com área inundada. Assim, por exemplo, via de regra, os impactos a jusante não eram considerados e as populações impactadas que viviam a jusante da barragem não eram reconhecidas como impactadas.

Por outro lado, muitas vezes só se reconheciam como efetivamente atingidos os detentores de propriedade, indenizando-se a propriedade e, em caso de ocupantes ou posseiros, apenas suas benfeitorias (e não a posse) – o que significava, quase sempre, a inviabilização de sua reprodução enquanto produtor. Não se considerava a perda dos meios de vida, mas a indenização da "propriedade".

A esta dupla concepção qualifiquei em alguns trabalhos de territorial patrimonialista. Territorial porque define um "território atingido" independentemente do estudo dos impactos e seu alcance, independentemente dos circuitos econômicos e sociais; patrimonialista porque reconhece como passíveis de reparação apenas os bens (propriedade e benfeitorias). Esta concepção dominou largamente a “impactologia de barragens” desde a Resolução 01/86.

Deste ponto de vista, o decreto é inovador, e positivo. De um lado, ele fixa legalmente quem deve ser cadastrado, o que significa que ele define quem são os atingidos, o que significa dizer, quem são os portadores de direito a reparação. Isto saiu do arbítrio da empresa ou do órgão ambiental.

De outro lado, ele supera a visão patrimonialista, indicando que todos aqueles que tiverem "prejuízos comprovados às atividades produtivas locais a jusante e a montante do reservatório, afetando a renda, a subsistência e o modo de vida de populações" (Artigo 2º, item VII).

O item II do mesmo artigo indica a necessidade de cadastrar os que tiverem "perda da capacidade produtiva das terras de parcela remanescente de imóvel que faça limite com o polígono do empreendimento e por ele tenha sido parcialmente atingido". Isto significa reconhecer que mesmo que a propriedade ou estabelecimento não sejam inundados, pode ter reduzida sua capacidade produtiva e, em consequência, conferir direito a uma reparação.

Ele é explícito quanto à perda da capacidade pesqueira. Ora, é sabido que comunidades ribeirinhas muitas vezes dependem, seja para sua alimentação, seja para a pesca comercial, do potencial pesqueiro. Até agora, quase todas as empresas, a partir do conceito acima explicitado de "área diretamente e indiretamente atingida", desconhecia o impacto a jusante.

O item IV é um relevante avanço, na medida em que chama a atenção para os circuitos produtivos. Assim, por exemplo, o proprietário de um armazém que vendia para uma comunidade que vai ser deslocada passa a ser reconhecido como sendo, ele também, atingido, e, por consequência, fazendo jus a reparação. Seu armazém continua onde sempre esteve, mas seus clientes não existem mais. Outro exemplo: o proprietário de um caminhão que recolhia o leite de um conjunto de estabelecimentos na região inundada: seu caminhão continua intacto, mas sua atividade foi comprometida.

O item V reconhece o direito à reparação a todos os que, de alguma maneira, dependiam do rio para sobreviver. Pode ser o barqueiro que fazia a travessia; pode ser aquele artesão que utilizava juncos que nascem na beira do rio para fazer cestos; artesão de pedra sabão cuja jazida foi inundada, etc.

Quais dúvidas o decreto ainda suscita? Por exemplo, quais definições serão necessárias constar na cláusula específica a respeito das responsabilidades do concessionário (Art. 5º)?

Vainer - Pelo que estou informado, deverá sair uma regulamentação deste decreto, definindo de maneira mais clara alguns de seus dispositivos. Pelo que entendo, o artigo 5º estabelece que os contratos de concessão deverão indicar explicitamente as obrigações do concessionário em termos do cumprimento de todas as regras relativas ao cadastramento. É isso que entendo. Penso que isso ainda é insuficiente: na verdade, se o cadastro é quem vai definir os atingidos, ele deveria anteceder o processo licitatório, ser realizado e divulgado como parte do EIA/Rima ou como seu anexo. Fica a pergunta: a quem deveria caber a realização do cadastro?

Em minha opinião, o cadastro é uma responsabilidade pública; senão vejamos: a) é o poder público que vai conceder o uso de um patrimônio público (potencial hidrelétrico); b) este mesmo poder público é quem autoriza, por meio de documento público, a desapropriação por utilidade pública. Sendo a obra uma intervenção que envolve, teoricamente, o patrimônio público, a utilidade pública e, como se sabe, um conjunto de direitos individuais e coletivos, deveria caber a este estado a responsabilidade pelo cadastramento. E, evidentemente, isto deveria ser feito antes do licenciamento prévio, de modo que fique claro, para a sociedade e para o órgão licenciador, para os potenciamente atingidos e, também, para aquelas empresas que concorrerão no certame licitatório, quais os impactos sociais, quais os indivíduos, famílias e comunidades que serão atingidas e de que maneira. Por isso, sou de opinião que o cadastro deve ser responsabilidade do Estado, através de quem concede o uso do potencial hidrelétrico, isto é, a Aneel. Isto não quer dizer que a Aneel diretamente execute o cadastro, mas que responda por ele – eventualmente, através de contratação de empresas idôneas ou outros órgãos públicos, universidades, IBGE, etc. Espero que a regulamentação que está para sair indique isto de maneira clara.

Um exemplo de dúvida que o decreto não permite esclarecer: No processo de Tijuco Alto, no Vale do Ribeira, o cadastro não considerou como vítimas os posseiros e meeiros. Eles saíram das áreas sem nada, perderam tudo. Daqui para a frente a condição de vítima se estenderá a eles, bem como às famílias de pescadores e ribeirinhos que, embora não estejam na área a ser alagada, sofrerão com as alterações provocadas caso a hidrelétrica seja construída (perda de peixes, de lugares turísticos, de várzeas agricultáveis, etc)?

Vainer - No meu entendimento, está claro que condição de proprietário ou não proprietário não altera o fato de que são afetados, devem ser cadastrados e, por conseguinte, fazem jus a reparação todos os que tiverem prejuízos comprovados às atividades produtivas locais a jusante e a montante do reservatório, afetando a renda, a subsistência e o modo de vida de populações.

Não duvido que os concessionários tentarão, ainda e sempre, reduzir o alcance deste dispositivo. Mas o decreto é claro na questão. Poderão permanecer buscando restringir os direitos dos atingidos, mas penso que lhes será, pelo menos do ponto de vista legal, muito mais difícil tergiversar sobre direitos de pescadores ou populações que se alimentavam de peixe ou de posseiros e meeiros cuja renda, subsistência e/ou modo de vida tenham sido prejudicados.

Penso que o decreto é claríssimo. Agora, como sempre, haverá que impor o cumprimento das novas regras, e garanti-las por todos os meios, políticos e legais. A luta continua, é claro.

A direção do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) foi muito elogiosa e otimista ao analisar a assinatura do decreto pelo presidente Lula. Mas o decreto entra em vigor em janeiro de 2011 e se aplica apenas aos empreendimentos a serem licenciados desse período em diante . Como fica a situação dos atingidos por barragens construídas anteriormente a essa data?

Vainer - De fato, o princípio legal da irreversibilidade da lei parece dar aos responsáveis pelos malfeitos anteriores um forte argumento. Mas cabe ver o aspecto político e moral. O MAB tem permanentemente lutado para que o Estado reconheça a dívida social contraída com os atingidos por barragens pelo menos desde as grandes barragens construídas sob a égide da ditadura militar: Itaipu, Tucuruí, Sobradinho, e tantas outras. A dívida é enorme.

O decreto pode não dar a base legal, mas confere grande força moral e política à luta do MAB pelo reconhecimento e reparação da dívida social contraída com as populações atingidas nos últimos 40 anos.
Penso que ao reconhecer os avanços do decreto, o MAB não abriu mão de sua luta pela reparação da dívida social das barragens já construídas. Uma das lideranças do MAB que falou na cerimônia oficial de assinatura do decreto foi explícito ao colocar esta questão.

Em algum momento do processo haverá participação de representantes das organizações populares não-governamentais? Como se dará o controle social em todo o processo de cadastramento dos atingidos?

Vainer - - Aqui reside, certamente, o principal equívoco do decreto. Por ser, ao fim de contas, um registro dos portadores de direitos a reparação, o cadastro deveria ser de responsabilidade de um órgão público – Aneel, Ibama ou órgão ambiental competente. Afinal, estas agências públicas autorizaram a uma empresa privada impor perdas a um conjunto de comunidades, famílias e pessoas. Já falei anteriormente de minha convicção de que caberia, a meu ver, a estes mesmos órgãos o estabelecimento daqueles que são portadores de direito a reparação. Note-se que o caráter público do cadastro é reconhecido pelo decreto, ao determinar seu registro em cartório público, mas, infelizmente, não se tiraram todas as consequências deste reconhecimento..

Caberia, a meu ver, a estes mesmos órgãos o estabelecimento daqueles que são portadores de direito a reparação. Note-se que o caráter público do cadastro é reconhecido pelo decreto, ao determinar seu registro em cartório público, mas, infelizmente, não se tiraram todas as consequências deste reconhecimento.

Na mesma linha, é essencial assegurar que as comunidades, famílias e pessoas atingidas, diretamente e através de suas organizações de representação, assim como de instituições idôneas por estas indicadas, possam incidir diretamente: a) na elaboração do plano cadastral, inclusive na formulação dos questionários, formas de registro, etc;
b) no acompanhamento e controle técnico-operacional do cadastramento, seja na etapa de coleta de informações, seja na etapa de seu registro, seja na etapa de sua sistematização e agregação.

Sendo o cadastro um instrumento que gera direitos que envolvem direitos humanos e interesse público, há que assegurar o máximo de e controle social sobre o cadastramento.

Também parece-me insuficiente o escopo do Comitê Interministerial do Cadastro Socioeconômico, no âmbito do Ministério de Minas e Energia. É indispensável assegurar a presença de representação da sociedade civil e da comunidade acadêmico-científica neste Comitê. Destaco a este respeito, que o presidente Lula, em sua fala, fez menção à presença da sociedade civil neste Comitê. Talvez seja um engano, talvez seja um desejo manifestado pelo presidente não concretizado pelos que deram a forma final ao decreto.

De meu ponto de vista, é essencial garantir a participação da sociedade civil nestas duas escalas e esferas: o cadastro singular em cada barragem e o Comitê Nacional do Cadastro Socioeconômico.

Ainda sobre este tema, há que acrescentar ainda duas outras necessidades essenciais ao controle social – inclusive técnico –, a saber:

a) o direito a toda família, instituição, comunidade ou indivíduo a ter acesso à ficha cadastral em que estão registrados dados que lhe dizem diretamente respeito (princípio constitucional do Habeas Data, mas que seria pertinente incluir no decreto e, agora, na sua regulamentação;

b) a obrigatoriedade de dar (sítio da rede mundial de computadores livremente acessível) aos dados agregados do cadastro, respeitados os direitos à privacidade e individualidade, da mesma forma que se dão a dados censitários ou amostrais pelo IBGE.

Finalmente, haveria que agregar que o decreto diz respeito apenas ao que chamo de "identificação das comunidades, famílias e indivíduos portadores de direitos à reparação". Há, porém, um outro tema que, infelizmente, não tem sido adequadamente tratado: uma vez estabelecido quem tem direito à reparação, falta definir como deve ser feita tal reparação. Assim, também por isso, insisto, a luta continua.
ISA, Julio Cezar Garcia